VI SA/Wa 3742/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na M.J. , kary pieniężnej w wysokości 57 000 (słownie: pięćdziesiąt siedem tysięcy) złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd zespołem pojazdów składających się z ciągnika marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...] , w tym: - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 6 października 2011 r. o godzinie 18:28, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0064,2_PEF_0(21); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 6 października 2011 r. o godzinie 02:59, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę DK18_0036,7_PEF_0(1079);  - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 6 października 2011 r. o godzinie 01:21, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0131,5_PEF_0(1032); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 5 października 2011 r. o godzinie 21:37, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0426,6_PEF_0(1062); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 4 października 2011 r. o godzinie 20:06, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0131,5_PEF_0(32); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 4 października 2011 r. o godzinie 19:20, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0064,2_PEF_0(21); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 4 października 2011 r. o godzinie 18:42, po drodze krajowej nr 18, co zostało zarejestrowane przez bramownicę DK18_0036,7_PEF 0(79); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 3 października 2011 r. o godzinie 22:00, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0064,2_PEF_0(1021); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 3 października 2011 r. o godzinie 21:14, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0131,5_PEF_0(1032); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 30 września 2011r. o godzinie 17:22, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04 0131,5_PEF_0(32); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 30 września 2011r. o godzinie 16:36, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0064,2_PEF_0(21); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 29 września 2011r. o godzinie 23:42, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0064,2_PEF_0(1021); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 29 września 2011r. o godzinie 22:55, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0131,5_PEF_0(1032); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 29 września 2011 r. o godzinie 15:09, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0426,6_PEF_0(1062); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 28 września 2011 r. o godzinie 19:15, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0426,6_PEF_0(62); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 28 września 2011 r. o godzinie 14:04, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0131,5_PEF_0(32); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 28 września 2011r. o godzinie 13:17, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0064,2_PEF_0(21); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 27 września 2011r. o godzinie 21:11, po drodze krajowej nr 18, co zostało zarejestrowane przez bramownicę DK18_ 0036,7_PEF_0(1079); - 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu 27 września 2011r. o godzinie 14:51, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0426,6_PEF_0(1062). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach krajowych wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm.), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej także: "u.d.p."). Skarżący M. J., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż dokonał obowiązków ustawowych mających na celu uiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd płatnymi odcinkami dróg krajowych, tj. posiadał odpowiednio zainstalowane urządzenie viaBOX, przypisane do kontrolowanego pojazdu, a na koncie przedpłaconym powiązanym z tym konkretnym urządzeniem była wystarczająca ilość środków pieniężnych. Tym samym, w ocenie skarżącego, nie doszło do naruszenia przepisów nakładających na kierującego obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej. Skarżący podniósł ponadto, iż nie jest zasadnym obciążanie kierującego karą za techniczne wady urządzeń i systemu poboru opłat, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują penalizacji kierowcy za błędne funkcjonowanie urządzeń i systemu poboru opłat. Do ww. wniosku skarżący dołączył wydruk, z którego wynikać miało, iż w trakcie okresu objętego kontrolą kierujący miał opłaconą zaliczkę na poczet opłat drogowych. Skarżący zarzucił jednocześnie, że nałożenie kary pieniężnej za każdą bramownicę z osobna nie wynika z przepisów prawa. Dodatkowo skarżący wskazał, iż w jego opinii system naliczania kar jest niekonstytucyjny, bowiem o ile obowiązkiem uiszczania opłat elektronicznych i wyposażeniu pojazdu w odpowiednie urządzenie obciążeni zostali przewoźnicy, o tyle kara pieniężna nakładana jest na kierowców, którzy nie mają żadnego wpływu na uiszczenie odpowiednich zaliczek przez ich pracodawców. Strona skarżąca zarzucił ponadto, iż kara nałożona na kierującego jest nieadekwatna do naruszenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. rozdzielił sprawy administracyjne za opisane powyżej przejazdy, uznając, iż każdy z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm.), a także art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, zwanej dalej "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez M.J. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł (trzy tysiące) za przejazd w dniu 27 września 2011 r. o godzinie 14:51, po autostradzie A4, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0426,6_PEF_0(1062), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 6 października 2011 r., o godzinie 19:35, na autostradzie A4 (137 km), inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...] . Pojazdem samochodowym kierował M. J. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. W toku przejazdu po autostradzie A4, urządzenie DSRC (skaner), zainstalowane w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego, wykryło urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych w powyższym zespole pojazdów oraz przypisane do niego incydenty. Powyższe stało się podstawą zatrzymania ww. zespołu pojazdów do kontroli mobilnej. W wyniku kontroli stwierdzono, iż kierujący pojazdem w dniu - 27 września 2011 r. poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej, bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Naruszenie w postaci przejazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej zostało zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat w dniu 27 września 2011 r. o godzinie 14:51, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0426,6_PEF_0(1062). Organ wskazał, że odcinek drogi krajowej, po których ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego zostały wyszczególnione w pkt 3 lit. d załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Po sprawdzeniu powyższego incydentu za pomocą mobilnej jednostki kontrolnej stwierdzono, że w urządzeniu zaistniał brak komunikacji z urządzeniem viaBOX. Podczas kontroli drogowej kierujący oświadczył, że to on prowadził kontrolowany pojazd we wskazanym powyżej dniu i godzinach, co potwierdziły również tarcze tachografu okazane przez kontrolowanego kierowcę. Kierowca i jednocześnie właściciel firmy przewozowej oświadczył, że nie wie z jakiego powodu zaistniał brak komunikacji z urządzeniem viaBOX oraz stwierdził, że zdarzyło się, że urządzenie spadło z zaczepu na podszybie. Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z dnia 28 listopada 2011 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – [...] Sp. z o.o., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za ww. przejazd została uiszczona. Pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. [...] Sp. z o.o. wskazała, iż użytkownik pojazdu o nr rej. [...] nie został odnotowany na bramownicach w czasie przejazdu, środki pieniężne na koncie posiadał. Użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBOX. Umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, umowa przedpłaconego trybu płatności. W związku z nieudzieleniem jednoznacznej odpowiedzi czy opłata elektroniczna za kontrolowany przejazd została uiszczona, pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. organ ponownie wezwał [...] Sp. z o.o., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za przejazd określony w protokole kontroli została uiszczona. Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. [...] Sp. z o.o. wskazała, iż w ww. dniu przejazd pojazdu o nr rej. [...] nie został odnotowany w systemie viaTOLL. Opłata elektroniczna za ww. przejazd po wskazanym odcinku drogi krajowej w ww. okresach nie została uiszczona. Użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBOX. Umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, umowa przedpłaconego trybu płatności. W celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości pismem z dnia 1 lutego 2012 r. organ wezwał operatora systemu do złożenia dodatkowych wyjaśnień, w szczególności wyjaśnienia pojęcia "nieodnotowania przejazdu" oraz wskazania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy. W związku z nieudzieleniem odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 30 kwietnia 2012 r. organ postanowił ukarać [...] Sp. z o.o. karą grzywny, oraz ponownie wezwać do udzielenia żądanych informacji. Pismem z dnia 21 maja 2012 r. [...] Sp. z o.o. wskazała, iż opłata elektroniczna za przejazd ww. pojazdem na wskazanym odcinku drogi krajowej oraz z ww. czasie nie została uiszczona. Przejazd przez ww. pojazd w ww. czasie nie został zarejestrowany w systemie jako transakcja poboru opłat. Transakcja poboru opłat jest rejestrowana w systemie jeśli nastąpi pełna kompletna komunikacja pomiędzy urządzeniem viaBOX, a bramownicą. W ww. przypadku urządzenie pokładowe viaBOX nie nawiązało komunikacji z ww. bramownicami. Użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBOX, a umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu (umowa przedpłaconego trybu płatności). Na koncie użytkownika tuż przed incydentem były środki. Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił o nowym materiale dowodowym i poinformował, że strona przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, pismem z dnia 10 lipca 2012 r. strona wskazała, iż w każdym dniu, w którym doszło do incydentów będących podstawą wszczęcia postępowania, stan salda konta użytkownika był w pełni wystarczający do korzystania z sieci dróg publicznych z możliwością pobrania opłat drogowych przez system viaTOLL. Tym samym skarżący wskazał, iż w całym okresie objętym kontrolą zarówno przewoźnik jak i kierowca dochowali obowiązków ustawowych w zakresie uiszczenia opłaty drogowej. W ocenie strony za "pełność i kompletność" komunikacji między viaBOX a bramownicą odpowiadać powinien podmiot, który dostarczył i wdrożył system viaTOLL. Mając na uwadze, iż kierujący dochował wszystkich ustawowych obowiązków jakie na nim ciążyły, strona wniosła o umorzenie postępowania w sprawie. Celem uzupełnienia materiału dowodowego, pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. organ wezwał [...] Sp. z o.o. do wskazania przyczyny niepobrania środków pieniężnych znajdujących się na koncie użytkownika pozwalających na uiszczenie opłaty elektronicznej oraz do przedłożenia zestawienia salda, pobranych transakcji oraz wykonanych doładowań na koncie użytkownika we wrześniu 2011 r. oraz w październiku 2011 r. Pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. [...] Sp. z o.o. wskazała, iż przyczyną niepobrania środków pieniężnych znajdujących się na koncie użytkownika w ww. czasie był fakt iż przejazd przez ww. pojazd nie został zarejestrowany w systemie jako transakcja poboru opłat. Wskazano, iż transakcja poboru opłat jest rejestrowana w systemie jeśli nastąpi kompletna komunikacja pomiędzy urządzeniem viaBOX, a bramownicą. W tym przypadku urządzenie pokładowe viaBOX nie nawiązało komunikacji z ww. bramownicami. Do powyższego pisma dołączono szczegółowe zestawienie salda, wykaz pobranych transakcji oraz doładowań. Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę reprezentowaną przez pełnomocnika o nowym materiale dowodowym i poinformował, że strona przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazał, iż elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy". Obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej - art. 13k ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. Według art. 13k ust. 4 udp kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 udp, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13 ust. 1 udp. W ocenie organu z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje fakt, iż kierujący pojazdem poruszał się w dniu 27 września 2011 r. o godzinie 14:51, co zostało zarejestrowane przez bramownicę A04_0426,6_PEF_0(1062). Zatem kierujący za przejazd po tym odcinku drogi krajowej powinien uiścić wymaganą opłatę elektroniczną zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie treść art. 7, 77 oraz 80 kpa, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego stwierdził, iż zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Z powyżej wskazanych pism z [...] Sp. z o.o. w sposób niebudzący wątpliwości wynika bowiem, że za kontrolowany przejazd opłata elektroniczna nie została uiszczona. Przejazd przez ww. pojazd w ww. czasie nie został zarejestrowany w systemie jako transakcja poboru opłat. W ww. przypadku urządzenie pokładowe viaBOX nie nawiązało komunikacji z ww. bramownicami. Użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBOX, a umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu (umowa przedpłaconego trybu płatności). Na koncie użytkownika w systemie tuż przed incydentem były środki pieniężne. Przyczyną niepobrania środków pieniężnych znajdujących się na koncie użytkownika w ww. czasie był fakt, iż przejazdy przez ww. pojazd nie zostały zarejestrowane w systemie jako transakcja poboru opłat. Wskazano, iż transakcja poboru opłat jest rejestrowana w systemie jeśli nastąpi kompletna komunikacja pomiędzy urządzeniem viaBOX, a bramownicą. W tym przypadku urządzenie pokładowe viaBOX nie nawiązało komunikacji z ww. bramownicami. Co więcej dodano, iż użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBOX przypisanego do ww. pojazdu. Ponadto, do pisma z dnia 20 sierpnia 2012 r. dołączono szczegółowe zestawienie salda, wykaz pobranych transakcji oraz doładowań za miesiąc wrzesień i październik dla użytkownika ww. pojazdu. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie brak komunikacji urządzenia viaBOX z bramownicą, co jest równoznaczne z nieuiszczeniem wymaganej opłaty elektronicznej, był wynikiem nieprawidłowego zamieszczenia urządzenia viaBOX w kontrolowanym pojeździe. Podkreślenia zatem wymaga, iż w okolicznościach niniejszej sprawy strona nie dopełniła wszystkich ciążących na niej obowiązków związanych z prawidłowością uiszczania opłaty elektronicznej. Organ podkreślił, iż z przedłożonego przez stronę zestawienia transakcji dołączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 20 października 2011 r. wynika iż w okresie pomiędzy dniem 27 września 2011 r. (godzina 19:41), a 6 października 2011 r. (godzina 19:02) za przejazd pojazdu o nr rej. [...] opłata elektroniczna nie była pobierana. Powyższe zostało również potwierdzone w wykazie pobranych transakcji przedłożonych wraz z pismem [...] Sp. z o.o. z dnia 20 sierpnia 2012 r. W niniejszym stanie faktycznym, brak komunikacji urządzenia viaBOX przypisanego do ww. pojazdu z bramownicą zainstalowana w pasie drogowym ww. płatnego odcinka drogi krajowej miał charakter ciągły, permanentny, a nie incydentalny. Organ wyjaśnił że w trakcie przejazdu urządzenie viaBOX informuje kierowcę, o tym czy opłata elektroniczna została pobrana, poprzez odpowiednią liczbę potwierdzeń (sygnałów) dźwiękowych. Tak więc podczas wykonywanego przejazdu kontrolowany kierowca miał dostateczną możliwość sprawdzenia i posiadał informację o tym czy opłata elektroniczna jest pobierana. Zdaniem organu każdorazowy zapis ewidencyjny, o którym mowa powyżej, powinien skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego wobec kierującego pojazdem, który naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Przepis art. 13k ust. 1 udp stanowi, iż karę pieniężną wymierza się "za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty." Każdy zarejestrowany przejazd pojazdu naruszającego obowiązek uiszczenia opłaty powinien stanowić odrębną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, kara pieniężna w kwocie 3.000 zł, na naruszenie w postaci nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie jest ani za niska, ani za wysoka. Spełnia w ten sposób charakter represyjny, zniechęcając przed dalszym łamaniem prawa co w konsekwencji przyczynia się do uszczelnienia systemu poboru Co więcej, ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych kierującego pojazdem samochodowym. Tym samym, sytuacja finansowa nie ma wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, bowiem ustawodawca nie uzależnił nakładania kar pieniężnych od możliwości finansowych czy sytuacji osobistej strony. Jednakże zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., zwanej dalej ufp) należności pieniężne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. M.J. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13 ha ust. 1 i art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przejazdem po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, które uzasadnia nałożenie kary pieniężnej, jest przejazd odcinkiem tej drogi, w trakcie którego opłata nie została pobrana, podczas gdy na dalszym odcinku przejazdu tą samą drogą opłata elektroniczna została pobrana, b) art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w związku z art. 2, art. 32 i art. 45 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu prawnego niezgodnego z Konstytucją, pozwalającego na nałożenie na kierującego pojazdem samochodowym kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej pomimo, iż przyczyna nieuiszczenia opłaty była niezawiniona przez kierującego, a wynikała z wadliwego działania urządzeń elektronicznych służących do poboru tej opłaty; c) art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w związku z art. 2, art. 32 i art. 45 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu prawnego niezgodnego z Konstytucją, pozwalającego na nałożenie na kierującego pojazdem samochodowym kary pieniężnej w wysokości nieproporcjonalnie wysokiej w stosunku do stopnia naruszenia prawa oraz stopnia zawinienia; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez: a) poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegających na przyjęciu, iż brak komunikacji urządzenia viaBOX zainstalowanego w pojeździe skarżącego z bramownicą był wynikiem nieprawidłowego zamieszczenia tego urządzenia w pojeździe i miał charakter permanentny w dniach od 27 września 2011 r do 6 października 2011 r. podczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że zainstalowane w pojeździe skarżącego urządzenie viaBOX nawiązało komunikację z innymi bramownicami w tym okresie, a zatem było sprawne, b) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń, czy urządzenie viaBOX w okresie od 27 września 2011 r. do 6 października 2011r. informowało skarżącego za pomocą odpowiedniej ilości sygnałów dźwiękowych o pobraniu lub braku pobrania opłaty, i przyjęciu domniemania, nie popartego środkami dowodowymi, że urządzenie informowało skarżącego o wystąpieniu w/w okoliczności; c) polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, iż wystąpiło tyle przejazdów drogą krajową, za które nie uiszczono opłat elektronicznych, ile bramownic nie zarejestrowało uiszczenia tych opłat, Mając uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wniósł nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Warszawie w dniu 22 lipca 2013 r., Sąd zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania toczącego się przez Trybunałem Konstytucyjnym. Postanowieniem z dnia 28 października 2014 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych (udp), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary. W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów: w świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych (udp) korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm. (dalej prd), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ha ust. 6 udp w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. (dalej rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)". Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12). W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (udp) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd). Aczkolwiek skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak ustaleń na temat oznakowania drogi. W decyzji drugoinstancyjnej też nie wypowiedziano. Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty. Według oceny Sądu nieuprawniony jest także przyjęty przez organ sposób rozumienia w/w przepisów pozwalający na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak pełnej wysokości opłaty. Wykładnia językowa przepisu art. 13h ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13h ust. 1 u.d.p. nie jest, zdaniem Sądu dopuszczalne stosowanie dowolnej wykładni tego rodzaju przepisu. Tak więc w niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 13h ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nakładając na skarżącego kilkakrotnie karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej. Mając na względzie powyższe, Sąd - działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).