VI SA/Wa 3781/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej organ I instancji) z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] wymierzającą W. M. – skarżącemu w niniejszej sprawie, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", karę pieniężną w wysokości 48.100 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej – ul. [...] w rej. ul. [...], w celu funkcjonowania w nim komisu o pow. zajęcia 200 m2, w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r., bez zezwolenia wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2014 r. skarżący wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w [...] z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. w celu dalszego prowadzenia autokomisu. Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...]j w rej. ul. [...] na okres od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. w celu prowadzenia autokomisu i umorzył postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r. jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 48.100 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że poprzednie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego było wydane na okres do dnia [...] marca 2014 r., natomiast nowe zezwolenie zostało wydane dopiero od dnia [...] maja 2014 r., tj. od daty złożenia kolejnego wniosku. Ponadto organ I instancji wskazał, że kara pieniężna w wysokości 48.100 złotych wynika z iloczynu zajętej powierzchni pasa drogowego 200 m2 oraz ustalonej stawki opłaty w wysokości 0,65 zł/m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie i 37 dni zajęcia ww. pasa drogowego. Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2014 r., odwołał się od decyzji organu I instancji, żądając uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postawił następujące zarzuty, a mianowicie: - naruszenia przepisów postepowania przez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, - naruszenia art. 7 Kpa. oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. SKO decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w wysokości 48.100 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej – ul. [...] w rej. ul. [...], w celu funkcjonowania w nim komisu o pow. zajęcia 200 m2, w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r., bez zezwolenia wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych. Jak podało SKO, zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy – zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotoności ustalonej opłaty. SKO wskazało, odnosząc się do stwierdzonego braku zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w dniach od [...] kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r., że sam skarżący oświadczył, że zajmował przedmiotowy odcinek pasa drogowego bez aktualnego zezwolenia przez przeoczenie, a wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. objął okres przyszły, tzn. okres od pierwszego dnia, w którym przestało obowiązywać poprzednie zezwolenie. Na powyższą decyzję SKO skarżący, pismem z dnia [...] października 2014 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia tej decyzji w całości oraz wstrzymania w całości wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzji SKO skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów, a mianowicie: - art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię, - art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Skarżący podniósł, że art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych może być stosowany wyłącznie w wypadku zawinionego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a organy obu instancji nie zbadały stopnia jego zawinienia, a ponadto, że jedynie z zaistnieniem przesłanki samowolności zajęcia pasa drogowego przepisy łączą pobranie kary pieniężnej. W ocenie skarżącego, wydanie kolejnego zezwolenia przez organ I instancji na zajęcie tego samego pasa drogowego, konwalidowało brak zezwolenia za poprzedni okres. Skarżący wskazał także, że zajęcie przez niego pasa drogowego nie stanowiło przeszkody w korzystaniu z drogi publicznej, a także nigdy nie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słusznościowym. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga jest niezasadna. Ustosunkowując się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić pojęcie pasa drogowego w ujęciu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Z kolei ulica to według art. 4 pkt 3 u.d.p. jest to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z przytoczonych definicji wynika, że ulica jest szczególnym rodzajem drogi położonym na terenie zabudowanym i stanowi cześć pasa drogowego. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. W konsekwencji nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji. W tym miejscu warto również podkreślić, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zezwolenia jak już wyżej podkreślono mają charakter czasowy, a wobec tego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl tego przepisu za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei w myśl art. 40 ust. 6 cyt. ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, tj. poprzez umieszczenie w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W świetle powyższego uznać należy, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącego pasa drogowego, jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego przez skarżącego, zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że: - decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2013r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...], działający z upoważnienia Prezydenta [...], zezwolił skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...], o pow. zajęcia 200 m2, na okres od dnia [...].10.2013 r. do dnia [...].03.2014 r. i umieszczenie w nim autokomisu. Zgodnie z warunkami zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, stanowiącymi załącznik Nr 2 do w/w decyzji z dnia [...].09.2013 r., p. W. M. zobowiązał się do usunięcia z terenu wszelkich naniesień związanych z funkcjonowaniem obiektu po wygaśnięciu decyzji (pkt 8 załącznika) oraz doprowadzenia, po wygaśnięciu decyzji, zajmowanego terenu do stanu umożliwiającego korzystanie z przedmiotowego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem (pkt 9 w/w załącznika). Jak wynika z treści punktu 10 warunków zajęcia pasa drogowego, p. W. M. zobowiązał się do uiszczenia kary pieniężnej określonej odrębnymi przepisami, w przypadku zajmowania przedmiotowego terenu mimio upływu terminu przewidzianego w decyzji. Z powyższego wynika, że poprzednie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wygasło z dniem [...] marca 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] kwietnia 2014 r. do [...] września 2014 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich udzielił skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. w pozostałym zakresie organ umorzył postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r. jako bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości, że w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r. skarżący zajmował przedmiotowy pas drogowy w rejonie ul. [...]. Podkreślenia wymaga fakt, że skarżący w toku całego postępowania zarówno w toku całego postepowania zarówno przed organami administracji jak i przed sądem nie kwestionował faktu zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Powyższe wynika zarówno z oświadczenia skarżącego, iż zajmował przedmiotowy odcinek pasa drogowego bez aktualnego zezwolenia przez przeoczenie jak i z wniosku, gdzie skarżący wnosiło objęcie nowym zezwoleniem wskazanego powyżej okresu. Kara pieniężna za przedmiotowy okres zajęcia pasa drogowego w ocenie Sądu została obliczona w sposób prawidłowy zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust 4-6 ustawy o drogach publicznych. W tym miejscu wypada wskazać ,że Ustawa z 1985 r. o drogach publicznych nie zna instytucji prawnej przedłużenia terminu na zezwolenie zajęcia pasa drogowego. Zainteresowana strona musi wystąpić każdorazowo z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa z określeniem nowego terminu, a wszczęte postępowanie kończy się wydaniem nowej decyzji przez zarządcę drogi określającej termin lub odmową dalszego zajmowania pasa. Tak więc nie koniecznie strona musi otrzymać zezwolenie na okres wnioskowany. Podkreślenie wymaga również ,że zajęcie pas drogowego bez zezwolenia rodzi odpowiedzialność administracyjną zajmującego. Jak wskazał Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1776/13 ,,Regulacja art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Skarżący w swojej skardze nie przedstawił, żadnych argumentów przemawiających za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wskazano odpowiedzialność administracyjna nie jest uzależniona od winy skarżącego lub jej braku, jest to odpowiedzialność obiektywna będąca konsekwencją naruszenia norm prawa administracyjnego, w tym wypadku brakuje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak wcześniej wskazano udzielenie zezwolenia na każdy okres jest odrębną sprawą administracyjną i skarżący nie wystąpił jak sam wspomniał przez przeoczenie ze stosownym wnioskiem o zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie nie doszło do konwalidowania nieprawidłowego zajęcia, gdyż zezwolenie zostało wydane przez ZDM od dnia złożenia wniosku tj. [...] maja 2014 r. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.