VI SA/Wa 3783/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w S., Francja, S. S.p.A. z siedzibą w S., Włochy, S. Inc. z siedzibą w C., Kanada, P. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w W., Polska, E. Sp. z o.o. w upadłości układowej z siedzibą w W., Polska, T. S.p.A. z siedzibą w M., Włochy na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących S. S.A. z siedzibą w S., Francja, S. S.p.A. z siedzibą w S., Włochy, S. Inc. z siedzibą w C., Kanada, P. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w W., Polska, E. Sp. z o.o. w upadłości układowej z siedzibą w W., Polska, T. S.p.A. z siedzibą w M., Włochy kwotę 1457 (jeden tysiąc czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. S.p.A., S. S.A., S. Inc., T. S.p.A., P. S.A. w upadłości układowej oraz E. sp. z o.o. w upadłości układowej (dalej: "Skarżący"), jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "MIiR"), z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., dalej: "K.p.a."), utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w piśmie nr ref. [...] wydanej przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego [...] września 2012 r. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] listopada 2013 r., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie wszczęte na wniosek z [...] lipca 2013 r., S. S.p.A. Spółki Akcyjnej Oddział w Polsce, z siedzibą w S. działającej w imieniu konsorcjum S. (konsorcjum spółek P. S.A. - obecnie P. S.A w upadłości układowej, S. S.p.A., S. Inc.- obecnie S. Inc., P. sp. z o.o. - obecnie P. Sp. z o.o., S.S.A. oraz T. S.p.A.,) – dalej: "Strona", w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w piśmie nr ref. [...] wydanej przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego [...] września 2012 r. Organ stwierdził, że wymienione pismo nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, w decyzji z [...] sierpnia 2014 r., utrzymując w mocy decyzję I instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej we wniosku Strony z [...] lipca 2013 r., tj. podstawy wymienione w art. 156 § 1, w szczególności przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem rozstrzygnięcie sprawy wymagało w pierwszej kolejności, jak wskazał organ ustalenia, czy w sprawie została już wydana decyzja ostateczna, a także, ile takich decyzji zostało już wydanych. Organ wskazał, że Transportowy Dozór Techniczny [...] (dalej również: "TDT [...]"), w ramach zawartej umowy oraz złożonego przez S. S.p.A. wniosku o przeprowadzenie oceny zgodności przeprowadził szereg czynności oceny zgodności oraz spotkań odnoszących się do przedmiotowego procesu (wytwarzania rurociągów przesyłowych T. w S.). W ramach przeprowadzanej oceny zgodności TDT [...] pismem nr [...] z [...] września 2012 r., jak również pismem nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., wydał opinie techniczne w zakresie możliwości przeprowadzenia oceny zgodności wyrobów, w procesie wytwarzania rurociągów przesyłowych T. w S. Przedmiotowe pisma w swojej treści precyzyjnie i jednoznacznie wskazują, jak twierdzi organ, na charakter wystąpienia [...] oraz jego podstawy, tj. wskazują iż są one działaniem [...] prowadzonym w ramach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138 poz.935 z późn. zm.), na podstawie zawartej umowy oraz złożonego przez S. S.p.A. wniosku o przeprowadzenie oceny zgodności, a nie działaniem na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 z późn. zm.). W zakresie ww. wniosku Transportowy Dozór Techniczny nie prowadził postępowania administracyjnego. Transportowy Dozór Techniczny nie wydał decyzji administracyjnych, a jedynie opinie techniczne, ponieważ przepisy prawne, na mocy których Transportowy Dozór Techniczny wykonuje dane czynności (ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności) implikują czy Transportowy Dozór Techniczny, w danej sprawie, występuje jako jednostka dozoru technicznego czy jako jednostka notyfikowana. Organ wyjaśnił dalej, że w piśmie z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], jak i w piśmie z [...] września 2012 r., nr [...], Transportowy Dozór Techniczny wystąpił jako Jednostka Notyfikowana nr [...]. Powyższe wynika z faktu, iż Transportowy Dozór Techniczny na podstawie autoryzacji wydanej przez ministra właściwego ds. gospodarki został notyfikowany przez Komisję Europejską jako Transportowy Dozór Techniczny Jednostka Notyfikowana [...], do przeprowadzania oceny zgodności wyrobów m.in. w zakresie dyrektywy 97/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich dotyczących urządzeń ciśnieniowych (PED), wdrożonej do prawa polskiego rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń ciśnieniowych i zespołów urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. Nr 263, poz. 2200). Ocena zgodności prowadzona przez TDT JN [...], stanowi proces poprzedzający wprowadzenie wyrobu na rynek, przeprowadzany na wniosek producenta w odniesieniu do norm jakościowych i aprobat technicznych, którego celem jest weryfikacja zgodności wyrobu z przepisami prawa w zakresie narzuconym przez dyrektywy UE. Ocena zgodności prowadzona przez TDT JN [...] prowadzona jest na podstawie regulacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności. Na podstawie udzielonej notyfikacji TDT JN [...] zawarł wraz z S. S.p.A. umowę o przeprowadzenie oceny zgodności wyrobów, w procesie wytwarzania T. w S., na zgodność z normami zharmonizowanymi, w zakresie dyrektywy 97/23/WE. Jednocześnie w ramach zawartej z S. S.p.A. umowy przedsiębiorstwo to złożyło do TDT JN [...], wniosek o przeprowadzenie oceny zgodności wyrobów wskazanych w tej umowie. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie TDT JN [...] występował jako jednostka notyfikowana przeprowadzająca procedurę oceny zgodności w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności na zgodność z wymogami dyrektywy 97/23/WE, co wskazuje, że sporne pismo, jak i pismo z [...] kwietnia 2012 r., nie stanowiły działania Transportowego Dozoru Technicznego jednostki inspekcyjnej i nie były decyzjami administracyjnymi. Wspomniana umowa zawarta pomiędzy TDT JN [...], a S. S.p.A, w żaden sposób nie wskazuje na tryb administracyjny, jako właściwy do realizacji jej postanowień. Tym samym brak jest przesłanek do zastosowania art. 156 K.p.a., nie można bowiem uznać, że organ administracji publicznej wydał decyzję bez podstawy prawnej, a także, że wniosek dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ dodał, że zarówno pismo z [...] kwietnia 2012 r., jak i pismo z [...] września 2012 r., posiadają wskazanie adresata aktu, podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji administracyjnych, jednakże w odniesieniu do organu administracyjnego właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy był Transportowy Dozór Techniczny, a nie jak to miało miejsce Transportowy Dozór Techniczny Jednostka Notyfikowana nr [...]. Ponadto, decyzja administracyjna jest określoną czynnością procesową, do wydania której konieczny jest odrębny przepis prawa materialnego administracyjnego, a nie tylko art. 104 K.p.a., który odnosi się wyłącznie do decyzji jako do czynności procesowej. Niedopuszczalne jest bowiem domniemanie formy działania instytucji w postaci decyzji administracyjnej, musi ono wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, którego nie można wywodzić wyłącznie z art. 104 K.p.a. W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy materialnej, tj. brak jest przepisu ustawy o dozorze technicznym, który dawałby Dyrektorowi Transportowego Dozoru Technicznego kompetencje do wydania indywidualnych decyzji administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia czy urządzenie podlega dozorowi technicznemu. Rodzaje urządzeń podlegających ustawie o dozorze technicznym określone zostały w aktach wykonawczych do tej ustawy i każde urządzenie w nich wymienione podlega dozorowi technicznemu sprawowanemu przez Transportowy Dozór Techniczny z mocy prawa. Natomiast art. 14 ustawy o dozorze technicznym jest jedynie podstawą materialno-prawną do wydania decyzji zezwalającej na eksploatacje urządzenia technicznego, nie jest on jednakże podstawą do wydania jakichkolwiek innych decyzji. Wydane przez Transportowy Dozór Techniczny opinie nie zobowiązywały podmiotu do eksploatowania urządzeń technicznych objętych dozorem technicznym, ani też nie zabraniały takiej eksploatacji, a jedynie, w oparciu o uzyskane informacje i dokumenty, dokonywały interpretacji, jaki rodzaj urządzeń i w jakich okolicznościach takiemu dozorowi będzie podlegać (lub nie). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] września 2014 r., Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji w całości, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w piśmie z [...] września 2012 r., nr ref. [...] w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2014 r., Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 1 pkt. 1, art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r., podczas gdy brak było podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ rozstrzygnięcia zawarte w piśmie z [...] września 2012 r., nr ref. [...] oraz w piśmie z [...] kwietnia 2012 r., nr ref. [...] stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów K.p.a., wydane na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, w indywidualnej sprawie Strony przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego jako organ właściwy na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dozorze technicznym, w sprawach należących do zakresu działań Transportowego Dozoru Technicznego, a nie stanowią one, jak błędnie przyjął organ, opinii technicznych wydanych przez Transportowy Dozór Techniczny Jednostkę Notyfikowaną [...]; 2. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zawartej w piśmie z [...] września 2012 r., nr ref. [...], pomimo iż decyzja ta dotyczy sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną z [...] kwietnia 2012 r., nr ref. [...]; 3. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zawartej w piśmie z [...] września 2012 r., nr ref. [...], pomimo iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 4. niezastosowanie art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, co doprowadziło do błędnego uznania, że brak jest przepisu dającego Dyrektorowi Transportowego Dozoru Technicznego kompetencję do wydania indywidualnych decyzji administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia, czy urządzenie podlega dozorowi technicznemu. Skarżący wyjaśnili, że po zawarciu umowy o budowę części lądowej T., rozpoczęto rozmowy z Transportowym Dozorem Technicznym na temat zakresu dozoru technicznego, którym będzie objęty T. Pismem z [...] lutego 2012 r., nr ref. [...], Dyrektor TDT stwierdził, iż rurociągi, które znajdują się na nadbrzeżu oraz rurociągi ciepłownicze, stanowią rurociągi przesyłowe i jako takie wyłączone są z zakresu zastosowania dyrektywy 97/23/WE, urządzenia te powinny natomiast podlegać pod dozór techniczny prowadzony na podstawie ustawy o dozorze technicznym. Zdaniem Strony, stanowisko to było wynikiem błędnej wykładni dyrektywy 97/23/WE i ustawy o dozorze technicznym dokonanej przez TDT, w związku z czym Strona przedstawiła TDT dodatkowe wyjaśnienia, które wskazywały na to, iż orurowanie położone na obszarze T. stanowi rurociąg technologiczny, który podlega pod regulacje zawarte w dyrektywie 97/23/WE i rozporządzeniu ją wdrażającym. Dyrektor TDT, po przeanalizowaniu dokumentów dotyczących m.in. położenia oraz parametrów T. w piśmie z [...] kwietnia 2012 r., nr ref. [...], zgodził się ze stanowiskiem Strony, iż projektowanie, wytwarzanie i ocena zgodności orurowania przeznaczonego do przetwarzania i przesyłania skroplonego gazu w obrębie T. podlega wymogom dyrektywy 97/23/WE. Rozstrzygniecie to wynikało z zakwalifikowania przez Dyrektora TDT obszaru T. za instalację przemysłową, co implikuje traktowanie orurowania znajdującego się na jego terenie jako rurociągów technologicznych, a nie przesyłowych. Rurociągi technologiczne, w odróżnieniu od rurociągów przesyłowych, podlegają natomiast pod regulację dyrektywy 97/23/WE, a wobec tego nie obejmuje ich dozór techniczny prowadzony na podstawie ustawy o dozorze technicznym. W ocenie Skarżących, na tej podstawie Strona nabyła prawa i obowiązki co do oceny zgodności orurowania przeznaczonego do przetwarzania i przesyłania skroplonego gazu w obrębie T. z warunkami technicznymi, które wynikają z dyrektywy 97/23/WE i rozporządzenia ją wdrażającego. W związku z tym Strona, [...] kwietnia 2012 r., zwróciła się do TDT JN [...] o rozpoczęcie odpłatnych, komercyjnych czynności oceny zgodności rurociągów z obszary T. na podstawie przepisów dyrektywy 97/23/WE i rozporządzenia ją wdrażającego. Skarżący wskazali, że czynności oceny zgodności mogły być dokonywane przez każdą jednostkę, która została notyfikowana przez Komisję Europejską, dlatego pismem z [...] września 2012 r., Strona wycofała swój wniosek o ocenę zgodności złożony do TDT JN [...]. Następstwem tego, zdaniem Skarżących, była decyzja TDT zawarta w piśmie z [...] września 2012 r. o numerze ref. [...], zawierająca odmienne stanowisko niż w piśmie z [...] kwietnia 2012 r., stwierdzająca, że rurociągi położone w obrębie T. powinny w świetle przepisów ustawy o dozorze technicznym podlegać pod dozór techniczny prowadzony przez TDT. Wskutek powyższego rozstrzygnięcia, Dyrektor TDT wezwał Stronę do złożenia odpowiedniej dokumentacji w TDT Jednostce Inspekcyjnej. Istota tego rozstrzygnięcia opiera się na stwierdzeniu Dyrektora TDT, że teren korytarza technicznego, który stanowi część T., znajduje się w okolicy drogi publicznej i tym samym cały terminal nie może być uznany za obszar przemysłowy, a wobec tego część orurowania położonego w jego granicach stanowi rurociągi przesyłowe, które wyłączone są spod regulacji dyrektywy 97/23/WE. W świetle natomiast przepisów ustawy o dozorze technicznym, rurociągi przesyłowe podlegają pod dozór techniczny w fazie projektowania, wytwarzania i eksploatacji. Wydając tę decyzję, zdaniem Skarżących, Dyrektor TDT nie działał jednak w oparciu o żadne nowe informacje lub dane, skoro położenie całego T., a w szczególności korytarza technicznego, było znane TDT od samego początku. Od momentu wydania tego rozstrzygnięcia, Strona zobowiązana była przestrzegać innych niż obowiązujące przez wcześniejsze pół roku wymogów stawianych orurowaniu z obszaru T. Te zaś elementy orurowania, które Strona zdążył nabyć od chwili wydania pierwszej decyzji (z [...] kwietnia 2012 r.), stały się bezużyteczne, ponieważ spełniały one wymogi stawiane przez dyrektywę 97/23/WE i rozporządzenie ją wdrażające, lecz nie przez ustawę o dozorze technicznym i rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy. Skarżący wskazali, że przez sprawę administracyjną rozumie się sprawę indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która pozostaje we właściwości (kompetencji) organu administracji publicznej. Indywidualną sprawą administracyjną jest zaś sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, tj. indywidualna sprawa administracyjna, która podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji przez kompetentny organ i dotyczy stosunku prawnoadministracyjnego, czyli uprawnień lub obowiązków z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Przy ocenie charakteru prawnego aktu należy zatem badać treść zawartego w akcie rozstrzygnięcia, na które powinny się składać: indywidualny, jednostronny i władczy charakter aktu stosowania prawa, konkretyzującego czyjeś prawa lub obowiązki, wydany przez kompetentny do tego organ. Jeżeli organ administracyjny posiada kompetencję do wydania decyzji administracyjnej, to dla uznania, iż dokument, który od niego pochodzi, stanowi decyzję administracyjną, wystarczy, by spełniał minimalne wymogi formalne, tj. zawierał cztery składniki: oznaczenie organu, wskazanie adresata decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Skarżący stwierdzili, że rozstrzygnięcia zawarte w pismach z [...] kwietnia 2012 r., i z [...] września 2012 r., zostały wydane na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej uprawnień i obowiązków Strony z zakresu dozoru technicznego nad T., przez Dyrektora TDT jako organ właściwy, na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o dozorze technicznym, do ich wydania. Rozstrzygnięcia te stanowią zatem decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów K.p.a. Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o dozorze technicznym, do zakresu działania TDT należy wydawanie decyzji w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi. Tryb postępowania, wedle którego TDT ma wydawać przedmiotowe decyzje, reguluje art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowiąc, że do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy K.p.a. Skarżący podkreślili, że nie można wykluczyć sytuacji, w której działanie, do którego uprawniony jest organ administracji, zostaje wyrażone w kilku powiązanych ze sobą przepisach bądź też wynika z całokształtu określonej regulacji materialnoprawnej. Niedopuszczalna i niezgodna z zasadami państwa prawnego byłaby sytuacja, w której organ administracji publicznej orzekałby władczo o prawach lub obowiązkach strony, zaś strona byłaby pozbawiona możliwości zaskarżenia tego aktu tylko dlatego, że brak jest odpowiednio szczegółowo sformułowanego przepisu materialnoprawnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, pismo, które nie ma formy decyzji, jest decyzją administracyjną, jeśli tylko spełnia formalne wymogi minimum, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Według Skarżących, zatem kompetencję Dyrektora TDT do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o tym, z którego reżimu prawnego oceny zgodności z warunkami technicznymi urządzeń ciśnieniowych zostaną nałożone na stronę obowiązki, można odkodować z art. 44 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 1 i 3, art. 2 ust. 1 i art. 1 ustawy o dozorze technicznym. Do tak określonego zakresu przedmiotowego spraw, w których TDT wydaje decyzje administracyjne, należy bez wątpienia rozstrzyganie przez Dyrektora TDT o tym, czy urządzenie techniczne podlega pod dozór techniczny wykonywany przez TDT. Takie rozstrzygnięcie stanowi bowiem warunek "sine qua non" dla podejmowania przez jednostki dozoru technicznego jakichkolwiek dalszych działań. Wskazując na zakres spraw, w których Dyrektor TDT władny jest wydać decyzję administracyjną, art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o dozorze technicznym, nie odsyła do konkretnych przepisów tej ustawy. Nie wymienia on również wprost takich spraw, a jedynie opisuje w sposób ogólny ich przedmiot. Jeśli zatem Dyrektor TDT dokonuje czynności związanej z wykonywaniem dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi oraz władczo rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony, to jego czynność w każdym przypadku musi przybrać formę decyzji administracyjnej. Skarżący dodali, że Transportowy Dozór Techniczny i TDT JN [...] to ten sam podmiot, złożony z tych samych osób, działający na podstawie jednego statutu nadanego przez MTBiGM i posiadający jedną siedzibę oraz jednego dyrektora upoważnionego do jego reprezentowania. Dodatek do nazwy TDT terminu "Jednostka Notyfikowana [...]", stanowi jedynie wskazanie uprawnienia organu administracyjnego jako jednostki certyfikowanej pod regulacją dyrektywy 97/23/WE. Nie istnieje odrębny od Transportowego Dozoru Technicznego podmiot pod nazwą "TDT Jednostka Notyfikowana [...]". Ponadto, wyłącznie Transportowy Dozór Techniczny jako jednostka dozoru technicznego, o której mowa w art. 4 pkt. 3 i pkt 4 ustawy o dozorze technicznym, a nie Transportowy Dozór Techniczny jako jednostka notyfikowana w rozumieniu dyrektywy 97/23/WE, władny jest działać w oparciu o przepisy ustawy o dozorze technicznym i wzywać strony do przedłożenia mu odpowiedniej dokumentacji. Transportowy Dozór Techniczny działając jako Jednostka Notyfikowana [...], nie posiada uprawnień do decydowania o zakresie zastosowania dyrektywy 97/23/WE, tym bardziej więc nie można uznać, iż posiada kompetencję do rozstrzygania o granicach stosowania ustawy o dozorze technicznym i wzywania stron do przedłożenia wymaganej ustawą dokumentacji. Wyłącznie Dyrektor TDT jako organ właściwy jednostki dozoru technicznego, posiada kompetencje do wydania rozstrzygnięcia dotyczącego zakresu zastosowania ustawy o dozorze technicznym, a tym samym o zakresie swojej właściwości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w piśmie z [...] września 2012 r., Transportowego Dozoru Technicznego JN [...] ze względu na bezprzedmiotowość tego postępowania, uznał bowiem, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. Istota problemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma zatem charakter proceduralny i sprowadza się do ustalenia, czy przedmiotowe, sporne pismo zawiera władcze rozstrzygnięcie uprawnionego organu w indywidualnej sprawie dotyczącej praw i obowiązków Skarżących. Ustalenie tej kwestii wymaga identyfikacji istoty merytorycznego sporu pomiędzy organem rozstrzygającym w sprawie, a Skarżącymi. Chodzi mianowicie o rozstrzygnięcie czy urządzenia zainstalowane, przez Skarżących, w obszarze T. w S., w postaci rurociągu łączącego instalację rozładunkową w postaci pirsu rozładunkowego ze zbiornikami magazynowymi LNG w części lądowej T., stanowi rurociąg przesyłowy, czy też technologiczny rurociąg służący do przesyłania LNG w obrębie jednego terenu przemysłowego. Rozstrzygnięcie tej kwestii decyduje o tym, jakie wymogi techniczne ma spełniać przedmiotowa instalacja i jakie procedury powinni stosować Skarżący realizując budowę T. w S. W przypadku uznania, iż przedmiotowe urządzenia stanowią rurociąg technologiczny, w zakresie ich projektowania, wytwarzania i oceny zgodności powinny mieć zastosowanie wymagania dyrektywy 97/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich dotyczących urządzeń ciśnieniowych (PED), wdrożonej do prawa polskiego rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń ciśnieniowych i zespołów urządzeń ciśnieniowych. W przypadku uznania natomiast, iż przedmiotowe urządzenia stanowią rurociąg przesyłowy, powinny mieć do nich zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 z późn. zm.), co oznacza, że urządzenia te powinny podlegać pod dozór techniczny w fazie ich projektowania, wytwarzania i eksploatacji. W niniejszej sprawie, w odniesieniu do spornych urządzeń, w piśmie z [...] lutego 2012 r. ([...]), podpisanym przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, stwierdzono w pkt 9, że: "(...) W związku z tym, że w/w rurociągi służą do przesyłania LNG z instalacji nabrzeża stanowiącej integralną część układu rozładunkowego, do zbiornika magazynowego, to rurociągi te są rurociągami przesyłowymi i są one wyłączone z zakresu dyrektywy 97/23/WE na podstawie art. 1 ust. 3.1. (...) Wobec powyższego w/w rurociągi powinny w fazie projektowania, wytwarzania i eksploatacji, zgodnie z ustawą o dozorze technicznym (...) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. (...), podlegać pod dozór techniczny (TDT)." Następnie w piśmie z [...] kwietnia 2012 r. ([...]), podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego wskazano, że: "Transportowy Dozór Techniczny Jednostka Notyfikowana nr [...] (TDT) stwierdza, iż obszar t. w S. obejmujący pirs rozładunkowy, korytarz techniczny oraz lądową część instalacji może zostać zdefiniowany jako teren przemysłowy. W związku z powyższym, rurociągi przeznaczone do przesyłania płynów w obrębie terenu przemysłowego mogą być traktowane jako rurociągi technologiczne i w zakresie ich projektowania, wytwarzania i oceny zgodności powinny mieć zastosowanie wymagania dyrektywy 97/23/WE (...), wdrożonej do prawa polskiego rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r. (...)." W spornym w niniejszej sprawie piśmie z [...] września 2012 r. ([...]), podpisanym przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego stwierdzono, że: "W związku z uzyskaniem dodatkowych informacji dotyczących lokalizacji korytarza technicznego łączącego instalację rozładunkową ze zbiornikami magazynowymi LNG t. w S., gdzie teren ten nie jest wydzielonym obszarem przemysłowym Transportowy Dozór Techniczny Jednostka Notyfikowana nr [...] (TDT) informuje, iż na podstawie powyższego wycofuje pismo [...] z dnia [...].04.2012. Równocześnie TDT podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie [...] z dnia [...].02.2012, pkt 9, zgodnie z którym rurociągi przesyłowe, na podstawie ustawy o dozorze technicznym (...) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dn. 16.07.2002 (...), powinny podlegać pod dozór techniczny w fazie projektowania, wytwarzania i eksploatacji. W związku z powyższym TDT prosi o złożenie odpowiedniej dokumentacji w TDT Jednostce Inspekcyjnej." Należy podkreślić, że Transportowy Dozór Techniczny występuje w przedmiotowej sprawie w dwojakiej roli. Po pierwsze, jako Transportowy Dozór Techniczny Jednostka Notyfikowana nr [...], czyli podmiot, który został notyfikowany przez Komisję Europejską do przeprowadzania oceny zgodności wyrobów m.in. w zakresie dyrektywy 97/23/WE dotyczącej harmonizacji przepisów prawnych Państw Członkowskich odnoszących się do urządzeń ciśnieniowych. Ocena zgodności, jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, prowadzona przez TDT JN [...], stanowi proces poprzedzający wprowadzenie wyrobu na rynek, przeprowadzany na wniosek producenta w odniesieniu do norm jakościowych i aprobat technicznych, którego celem jest weryfikacja zgodności wyrobu z przepisami prawa w zakresie narzuconym przez dyrektywy UE. Ocena zgodności prowadzona przez TDT JN [...] prowadzona jest na podstawie regulacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności. W niniejszej sprawie TDT JN [...] zawarł ze Stroną, [...] marca 2011 r., umowę nr [...], o przeprowadzenie oceny zgodności wyrobów, w procesie wytwarzania T. w S., na zgodność z normami wynikającymi z dyrektywy 97/23/WE. W tym zakresie zatem, TDT JN [...] oraz Stronę łączyły relacje cywilno-prawne i TDT JN [...] nie był uprawniony do podejmowania wobec Strony władczych rozstrzygnięć w trybie K.p.a., w szczególności w przedmiocie stwierdzenia, które urządzenia podlegają dozorowi technicznemu. Organ zresztą podkreślił w zaskarżonej decyzji, że "postępowanie" zakończone przygotowaniem pism z [...] kwietnia 2012 r. oraz z [...] września 2012 r., było wynikiem realizacji postanowień wymienionej umowy cywilno-prawnej, pisma te zatem nie stanowiły decyzji administracyjnych. Transportowy Dozór Techniczny pełni jednak ponadto rolę specjalistycznej jednostki dozoru technicznego (art. 4 pkt 4 ustawy o dozorze technicznym), utworzonej mocą art. 42 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym, będącej państwową osobą prawną, realizującej dozór techniczny, którym zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym, są określone ustawą działania zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych. Przez urządzenia techniczne, w świetle art. 4 pkt 1 ustawy o dozorze technicznym, należy rozumieć urządzenia, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska wskutek: a) rozprężenia cieczy lub gazów znajdujących się pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego, b) wyzwolenia energii potencjalnej lub kinetycznej przy przemieszczaniu ludzi lub ładunków w ograniczonym zasięgu, c) rozprzestrzeniania się materiałów niebezpiecznych podczas ich magazynowania lub transportu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym, dozorowi technicznemu podlegają urządzenia techniczne w toku ich projektowania, wytwarzania, w tym wytwarzania materiałów i elementów, naprawy i modernizacji, obrotu oraz eksploatacji. Ponadto, na podstawie ust. 2 tego przepisu, Rada Ministrów określiła w rozporządzeniu z dnia 16 lipca 2002 r., rodzaje urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Z art. 44 ust 1 ustawy o dozorze technicznym wynika natomiast zakres działania Transportowego Dozoru Technicznego, do którego należy m.in., jak wynika z pkt 1 lit. d tego przepisu, wykonywanie dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi znajdującymi się: na statkach morskich i żeglugi śródlądowej, na pontonach, w dokach, na terenie portów i przystani morskich oraz żeglugi śródlądowej, jak również związanymi z żeglugą morską i śródlądową, w szczególności urządzeniami ciśnieniowymi, bezciśnieniowymi zbiornikami (cysternami) i dźwignicami, a także, jak wynika z pkt 1 lit. e tego przepisu, wykonywanie dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi w ciągach technologicznych portowych baz przeładunkowych oraz urządzeniami technicznymi stanowiącymi wyposażenie innych stanowisk usytuowanych na terenie przeznaczonym do prac przeładunkowych i innych czynności wchodzących w zakres obsługi żeglugi morskiej. Co istotne, w świetle art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o dozorze technicznym, do zakresu działania Transportowego Dozoru Technicznego należy wydawanie decyzji w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi, o których mowa w pkt 1. Tryb postępowania w tym względzie, został uregulowany w art. 7 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym, zgodnie z którym do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 7 ust. 3 ustawy o dozorze technicznym, wynika natomiast, że w sprawach należących do zakresu działania Transportowego Dozoru Technicznego, o którym mowa w art. 42 ust. 1, organem właściwym, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, a organem wyższego stopnia - minister właściwy do spraw transportu. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy pismo z [...] września 2012 r. podpisane przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, skierowane do Strony, stanowi decyzję administracyjną. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata – strony (tak: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2015 r.). W przedmiotowej sprawie organ stoi na stanowisku, iż sporne w sprawie pismo nie stanowi decyzji administracyjnej lecz opinię techniczną Transportowego Dozoru Technicznego Jednostki Notyfikowanej nr [...], w zakresie możliwości przeprowadzenia oceny zgodności wyrobów, w procesie wytwarzania rurociągów przesyłowych T. w S. Analizując pod kątem podwójnej konkretności sporne pismo, Sąd doszedł jednak do wniosku, iż spełnia ono wszystkie wymogi na podstawie, których można uznać, iż dane rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Jak zostało to wcześniej wskazane, w spornym piśmie zostało anulowane wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2012 r. i podtrzymane stanowisko z pisma z [...] lutego 2012 r. Została tym samym rozstrzygnięta kwestia przesyłowego charakteru rurociągu łączącego instalację rozładunkową ze zbiornikami magazynowymi LNG T. w S., co skutkowało uznaniem, że podlega on pod dozór techniczny. W konsekwencji w piśmie tym zwrócono się do Strony o złożenie odpowiedniej dokumentacji w TDT Jednostce Inspekcyjnej. Powyższe rozstrzygnięcie mieści się w ocenie Sądu w ramach kompetencji Transportowego Dozoru Technicznego wykonywania dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi, którego zakres jest określony w art. 44 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym. Minister Infrastruktury i Rozwoju, twierdzi w zaskarżonej decyzji, że brak jest materialnego przepisu ustawy o dozorze technicznym, który dawałby Dyrektorowi Transportowego Dozoru Technicznego kompetencje do wydania indywidualnych decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia czy urządzenie podlega dozorowi technicznemu i że to, czy dane urządzenie podlega dozorowi technicznemu wynika z mocy prawa, każde bowiem urządzenie podlegające dozorowi technicznemu zostało wymienione w aktach wykonawczych do ustawy o dozorze technicznym. Sąd zauważa jednak, że niniejsza sprawa dowodzi, iż to, jakie urządzenia podlegają dozorowi technicznemu nie jest kwestią oczywistą i może to być przedmiotem sporu pomiędzy podmiotem gospodarczym, a Transportowym Dozorem Technicznym. Zgodzić się należy z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, że brak jest jednoznacznego przepisu w ustawie o dozorze technicznym, który wprost stanowiłby o tym, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wydaje indywidualne decyzje administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia czy dane urządzenie podlega dozorowi technicznemu. Należy jednak podkreślić, że przepisy ustawy o dozorze techniczny nie wymieniają też innych indywidualnych decyzji administracyjnych w przedmiocie wykonywania dozoru technicznego. Z art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o dozorze technicznym wynika, że do zakresu działania Transportowego Dozoru Technicznego należy wydawanie decyzji w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi, o których mowa w pkt 1. Z art. 2 ust. 1 tej ustawy, wynika natomiast, że dozorem technicznym są określone ustawą działania zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych. W ocenie Sądu, kompetencja władczego rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej przez Transportowy Dozór Techniczny, sporów pomiędzy podmiotem gospodarczym, a Transportowym Dozorem Technicznym, dotyczących podlegania danych urządzeń dozorowi technicznemu, wynika z całokształtu regulacji zawartej w ustawie o dozorze technicznym i mieści się w ramach wykonywania dozoru technicznego. Podkreślenia wymaga, że wykluczona jest sytuacja w, której do wykonywania kompetencji władczego rozstrzygania danego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej, wynikającej z ustawy, uprawniony jest również inny organ jeżeli nie wynika to z przepisów ustawy. Tym bardziej wykluczona jest sytuacja, aby inny organ wykonywał tę kompetencję w trybie pozaadministracyjnym. W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, że Transportowy Dozór Techniczny, jako Jednostka Notyfikowana nr [...], nie posiada kompetencji rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej, czy też w innym trybie niż administracyjny, sporów w przedmiocie podlegania danych urządzeń dozorowi technicznemu. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdza, że sporne pismo z [...] września 2012 r., zawiera władcze rozstrzygnięcie Transportowego Dozoru Technicznego, jako uprawnionego organu, w indywidualnej sprawie Strony, poprzez określenie konsekwencji norm prawnych ustawy o dozorze technicznym, w szczególności art. 44 ust. 1 pkt 3. Skutkiem tego rozstrzygnięcia było, jak wskazali w skardze Skarżący, że elementy orurowania, które Strona zdążył nabyć od chwili skierowania do niej pisma z [...] kwietnia 2012 r., stały się bezużyteczne, ponieważ spełniały one wymogi stawiane przez dyrektywę 97/23/WE i rozporządzenie ją wdrażające, lecz nie przez ustawę o dozorze technicznym i rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy. Okoliczności tej organ nie zakwestionował, na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu, sporne pismo spełnia również minimalne wymogi odnośnie formy decyzji administracyjnej, pomimo stanowiska organu, iż jest to opinia techniczna. Należy podkreślić, że użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to - zgodnie z art. 104 K.p.a. - akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej, co zostało wyżej wykazane. W wyrok z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, (OSP 1982, z. 9-10, poz. 169) stwierdzono, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Sporne pismo zawiera powyższe elementy, w tym oznaczenie organu – Transportowego Dozoru Technicznego, który jak wyżej wskazano, występuje w podwójnej roli: jako Jednostka Inspekcyjna i jako Jednostka Notyfikowana nr [...]. W tych okolicznościach, Sąd stwierdza, że organ wydając decyzje obu instancji, naruszył art. 104 § 1 art. 105 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną interpretację, umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i uznając, że sporne pismo z [...] września 2012 r., nr ref. [...], nie stanowiło decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 K.p.a., wydanej przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego. Organ wydając decyzje obu instancji, naruszył również art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o dozorze technicznym, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną interpretację uznającą, że rozstrzygnięcie sporu pomiędzy Stroną, a Transportowym Dozorem Technicznym, dotyczącego podlegania spornych urządzeń T. w S., dozorowi technicznemu, nie mieści się w ramach wykonywania dozoru technicznego i nie może być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Organ ponownie rozpatrzy wniosek Strony o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w piśmie nr ref. [...] z [...] września 2012 r., uwzględniając powyższe stanowisko Sądu dotyczące charakteru prawnego tego pisma. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie rozstrzyga o charakterze prawnym innych pism skierowanych do Strony w przedmiocie spornych urządzeń T. w S., pozostaje to bowiem w gestii organu, który będzie musiał ponownie rozstrzygnąć sprawę z wniosku Strony o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w piśmie nr ref. [...] z [...] września 2012 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.