VI SA/Wa 380/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Wdowiak asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi H. i M. małż. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uregulowania własności ziemi oddala skargę Naczelnik Gminy w [...] aktem własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r., na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) stwierdził, iż Z. T. i jego żona W. T. w 1/8 części, M. S. i jego żona H. S. w 1/8 części, J. L. w 1/4 części, H. P. w ¼ części stali się z mocy samego prawa właścicielami nieruchomości – działki w ewidencji gruntów obrębu [...] oznaczonej numerem [...] /droga dojazdowa/ o powierzchni 0,0123 ha położonej w gminie [...]. Naczelnik Gminy w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 1981 r. na podstawie art. 113 § 1 i 2 kpa na wniosek J. L. i H. P. sprostował omyłki w akcie własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r. w ten sposób, iż współwłaścicielami działki nr [...] są L. J. w ½ części i H. P. w ½ części. W uzasadnieniu wskazano, iż z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w szczególności na podstawie zeznań stron złożonych do protokołu wynika, że z drogi dojazdowej nigdy nie korzystali i nie korzystają T., S. i R. F., gdyż nie mają w tym miejscu żadnych działek. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionego postanowienia wystąpili H. i M. małżonkowie S. zarzucając, iż zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] w [...] pismem z dnia [...] listopada 2002 r. poinformował, iż na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a organy administracji państwowej nie mogą zajmować się legalnością decyzji uwłaszczeniowych i obowiązane są umarzać postępowanie. Uznając, iż powyższe pismo z dnia [...] listopada 2002 r. jest decyzją, strona - H. i M. małżonkowie S. złożyli odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnosili, iż nie występowali o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi lecz postanowienia o sprostowaniu decyzji. Zaznaczali, iż nie kwestionują samego aktu własności ziemi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (jedn. tekst Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji (pisma) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1981 r., w którym dokonano sprostowania w akcie własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż stosownie do art. 104 § 1 kpa organ administracji państwowej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo niezachowania formy przewidzianej w art. 107 kpa, jeśli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Pismo z dnia [...] listopada 2002 r. pomimo, że nie spełnia wszystkich wymogów formalnych, zawiera elementy pozwalające uznać je za decyzję. Zawiera podstawę prawną i rozstrzyga, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. organy administracji państwowej obowiązane są umarzać postępowanie w sprawach uregulowania własności gospodarstw rolnych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Organ odwoławczy utrzymując decyzję w mocy utrzymuje jej rozstrzygnięcie, może skorygować jej braki formalne, poprzez nadanie odpowiedniej formy i powołanie właściwej podstawy prawnej. Powołując się na przepisy art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Stosownie do art. 63 ust. 3 tej ustawy, postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2 podlega umorzeniu. W skardze do Sądu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r. H. i M. małżonkowie S. wnosili o jej uchylenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zapadły z naruszeniem prawa. Jako strona wnosili o stwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu decyzji. Organ dokonał w drodze sprostowania omyłki usunięcia ich jako właścicieli nieruchomości. Zakaz zawarty w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (jedn. tekst Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 z późn. zm.) dotyczy tylko i wyłącznie decyzji ostatecznych a nie postanowień. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (jedn. tekst Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 z późn. zm.). Należy zgodzić się z oceną dokonaną przez organ, iż pismo z dnia [...] listopada 2002 r. pomimo niezachowania formy właściwej dla decyzji można uznać za decyzję. "Nauka prawa administracyjnego określa materialne pojęcie decyzji, przez którą rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne." – Barbara Adamiak Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wydanie 5 – Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2003 str. 457. Brak użycia określenia w piśmie I instancji określenia "decyzja", zdaniem Sądu nie ma znaczenia dla charakteru prawnego tego pisma jako decyzji, zawiera bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy należącą do właściwości organu administracji państwowej. Postanowienie, z dnia [...] czerwca 1981 r., którego nieważności żądali skarżący wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie polegało na zmianie decyzji – aktu nadania ziemi w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 113 kpa. Przepis art. 113 jest podstawą sprostowania błędów lub omyłek decyzji (§ 1) oraz wyjaśniania treści decyzji (§ 2). Jak trafnie podnosili skarżący, zmiany właścicieli nieruchomości nie można traktować jako oczywistej omyłki zwłaszcza, że sprostowanie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Uznanie racji w tym zakresie nie oznacza, iż istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Jak wynika z treści postanowienia, przedmiotem rozstrzygnięcia nie były omyłki, a zmiana decyzji – aktu nadania ziemi. Oznaczenie rozstrzygnięcia jako postanowienia z powołaniem na przepis art. 113 kpa nie zmienia faktu, iż organ zmienił swoją ostateczną decyzję – aktu nadania ziemi. Zmiana decyzji w zakresie ustalenia innego kręgu właścicieli działki mogła nastąpić poprzez wydanie we właściwym trybie, wyłącznie decyzji a nie postanowienia. Powyższe naruszenie prawa w dzisiejszym porządku prawnym nie może stanowić podstawy do wzruszania tego rozstrzygnięcia. Według jednoznacznej treści art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (jedn. tekst Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 z późn. zm.), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a wszczęte w tych sprawach postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Oznacza to, że z woli ustawodawcy, wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. Zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach unormowanych przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane były rozstrzygnięcia zwane aktami własności ziemi oznacza, że niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym. Nietrafny jest zarzut skarżących, iż przepisy cytowanej ustawy nie mają zastosowania do ich wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, rozstrzygnięcie de facto jest decyzją co wyklucza możliwość ich wzruszania. Organ zobowiązany był zatem, bez analizowania kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia dotyczącego aktu własności ziemi, umorzyć postępowanie w tej sprawie. Należy również podkreślić, iż sprawa zgodności ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który wielokrotnie orzekał o jej zgodności z zakwestionowanymi przepisami Konstytucji (wyroki: z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98 (OTK ZU Nr 4/1999, poz. 78), z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/98, (OTK ZU Nr 1/2000, poz. 5) oraz z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99 (OTK 2000/4/110). Z powyższego wynika, że w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji - aktu własności ziemi. W tym stanie prawnym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.