VI SA/Wa 3818/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi O. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.) – także jako ustawa, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. ([...] WIF) z [...] czerwca 2014 r. odmawiające Okręgowej Izbie Aptekarskiej w B. (Izba) wszczęcia postępowania w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia przez aptekę ogólnodostępną "A." w E. przy ul. [...] reklamy apteki i jej działalności. Podmiotem prowadzącym ww. aptekę była A. sp. z o.o. z siedzibą w E. Postanowienie wydano w następujących ustaleniach; Wnioskiem z [...] maja 2014 r. Izba wystąpiła do [...] WIF o wszczęcie postępowania w sprawie prowadzenia przez aptekę ogólnodostępną "A." w E. przy ul. [...], niedozwolonej przepisem art. 94a ustawy reklamy. Apteka prowadziła tę reklamę poprzez dystrybucję gazetek z fotografiami produktów wraz z cenami oznaczonych jako "REKLAMA". W tym też zakresie wniosek Izby dotyczył wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniosek zawierał informacje dotyczące działalności statutowej Izby, jako organizacji społecznej zrzeszającej farmaceutów, której celem jest ochrona interesów indywidualnych i zbiorowych członków izby aptekarskiej, w zakresie zawodowym, społecznym i gospodarczym. Powołując się na art. 31 § 1 k.p.a. strona wskazała, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. Podniosła także, że zadania okręgowych izb aptekarskich zostały określone m.in. w art. 1 ust. 1 oraz w art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich. Zdaniem Izby, wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny Izba wskazała ochronę interesu publicznego, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji RP, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty. Do wniosku załączono kopię materiałów reklamowych przedmiotowej apteki. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. [...] WIF odmówił wszczęcia wnioskowanego przez Izbę postępowania. Uznając za bezsporny status organizacji społecznej Okręgowej Izby Aptekarskiej, która to zgodnie z art. 31 k.p.a. może wnosić o wszczęcie postępowania podkreślił, iż dla wszczęcia wnioskowanego postępowania przesłanki z art. 31 § 1 muszą być spełnione łącznie, czego w ocenie [...] WIF, Izba nie spełniała. Zdaniem organu, Izba nie wykazała swojego interesu prawnego wnioskując o wszczęcie postępowania, gdyż brak było podstaw do uznania jej legitymacji w sprawie, chociażby z tego względu, że stroną może być inny podmiot niezrzeszony w Izbie. Zatem Izba w zgłoszonym żądaniu nie kierowała się wyłącznie interesem społecznym, lecz partykularnym interesem swoich członków. Organ administracji zaznaczył, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów ustawy przez apteki jest wyłącznie wojewódzki inspektor farmaceutyczny, a nie okręgowe izby aptekarskie. Izba posiada natomiast własne instrumenty, którymi może skutecznie dyscyplinować farmaceutów oraz sprawować pieczę i nadzór nad wykonywaniem przez nich zawodu. [...] WIF zaznaczył, że w ramach swoich kompetencji będzie badał otrzymane od Izby materiały dotyczące przedmiotowej apteki, pod kątem przepisu art. 94a ustawy. Na postanowienie, Okręgowa Izba Aptekarska w B. złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wskazując jako podstawę prawną art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Izba wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na swoje cele statutowe Izba uznała, że za uwzględnieniem wniosku przemawia interes społeczny przejawiający się w ochronie zdrowia publicznego osób korzystających z usług farmaceutycznych. Zdaniem Izby zawód farmaceuty jest zawodem zaufania publicznego i w zakresie nadzoru nad jego wykonywaniem organy samorządowe przejęły w tym zakresie funkcje państwa, czyniąc to w interesie społecznym. Jeżeli więc apteka narusza zakaz reklamy, to Izba ma prawo wystąpienia w tym przedmiocie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z interesem społecznym, strzegąc zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich. Ponadto, przytaczając przepis art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, Izba podniosła, iż apteka, jako placówka ochrony zdrowia publicznego, nie powinna reklamować swej działalności. Po zawiadomieniu Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. o zamiarze zakończenia postępowania i poinformowaniu o prawach strony, Główny Inspektor Farmaceutyczny wydał wymienione na wstępie postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, uznając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie w pełni zasługiwało na aprobatę, bowiem argumentacja przedstawiona przez Izbę nie determinowała wszczęcia postępowania na mocy art. 31 § 1 k.p.a. Cytując przepis art. 31 § 1 k.p.a. organ odwoławczy podkreślał konieczność spełnienia przez organizację społeczną trzech przesłanek warunkujących jej udział w postępowaniu administracyjny: postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, udział w tym postępowaniu organizacji społecznej powinien być uzasadniony jej celami statutowymi i udział w postępowaniu powinien być uzasadniony interesem społecznym. Nadto podkreślił, iż przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Zdaniem organu odwoławczego argumentacja przedstawiona przez Izbę w żadnym miejscu nie wskazywała na jej interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu. Powoływanie się na potrzebę sprawowania pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu farmaceuty w celu ochrony zdrowia publicznego w świetle art. 2a ustawy o izbach aptekarskich, nie zostało sprecyzowane jaką formę ma przybrać nadzór Izby nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki i w jakiej formie miałby być zrealizowany w ramach udziału w postępowaniu w sprawie prowadzenia reklamy apteki, którego stroną byłby podmiot niebędący farmaceutą. Ustawowym organem powołanym do wszczynania postępowań administracyjnych z urzędu i do oceny, czy dane działanie stanowi niedozwoloną reklamę apteki, należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, a nie do izby aptekarskiej. Zatem niedopuszczalne jest, by inny podmiot w tym zakresie rozstrzygał o prawach i obowiązkach strony takiego postępowania, którą jest podmiot gospodarczy niebędący farmaceutą. Izba Aptekarska zrzesza farmaceutów wykonujących zawód farmaceuty, natomiast prowadzić aptekę może podmiot niebędący farmaceutą i w związku z tym farmaceuta zatrudniony w takiej aptece, nie może ponosić odpowiedzialności, również zawodowej, za działania swojego pracodawcy, prowadzącego aptekę, który narusza przepis art. 94a Prawa farmaceutycznego. Stąd wniosek organu odwoławczego o braku podstaw dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu, gdyż narażałoby to interes strony tego postępowania, którą zazwyczaj jest podmiot wykonujący działalność gospodarczą (niekoniecznie farmaceuta), konkurujący z członkami Izby, co zagrażałoby interesom tego podmiotu będącego stroną postępowania (w tym zakresie organ farmaceutyczny powołał się na wyroki sadów administracyjnych orzekający w sprawie udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym) stwierdzając, że wskazany interes społeczny Izby nie uzasadnia dopuszczenia jej do postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy nie dopatrzył się tych naruszeń przez organ I instancji, w szczególności w zakresie prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych podkreślając, że w sytuacji, w której organ I instancji nie wszczął żadnego postępowania, nie można mówić o naruszeniu przepisów prawa materialnego, gdyż nie dokonał analizy materialno-prawnej zasadności żądania Izby. Na postanowienie Okręgowa Izba Aptekarska w B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia obu postanowień. W treści skargi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym: - art. 31 § 1 k.p.a., poprzez brak uznania przesłanek wynikających z tego przepisu, za spełnione; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bierną postawę organu I i II instancji i ograniczenie się jedynie do oceny czy strona udowodniła interes społeczny i cel statutowy uzasadniający jej udział w postępowaniu, przerzucając w konsekwencji ten obowiązek na skarżącą, pomijając materiał dowodowy dotyczący reklamy apteki. W uzasadnieniu skargi Izba przytoczyła argumentację prezentowaną na etapie postępowania administracyjnego, rozwinęła i uzasadniła podniesione zarzuty, podkreślając troskę o szeroko pojęty interes pacjenta. Podniosła, iż organy obu instancji pominęły w swych rozważaniach kwestię zasadniczą – fakt naruszenia przez przedmiotowy punkt apteczny przepisu art. 94 a Prawa farmaceutycznego. W ocenie skarżącej spełniła wszystkie warunki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. dla uwzględnienia jej wniosku o wszczęcie postępowania. Cele statutowe Izby, zdefiniowane także przez Konstytucję RP, uzasadniały wniosek o wszczęcie żądanego postępowania. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślając, iż postępowanie w sprawie reklamy apteki należące do kompetencji WIF jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi Izbie. Skarżąca uznała za błędne twierdzenie organu, iż jej udział w postępowaniu może narazić interes strony tego postępowania przez dostęp Izby do akt sprawy. Podkreśliła, iż każdy przedsiębiorca, prowadzący aptekę ma świadomość, iż obecność i uprawnienia samorządu aptekarskiego mają służyć zagwarantowaniu należytej jakości usług farmaceutycznych. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podnoszonych. W myśl przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do art. 31§ 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału organizacji społecznej służy zażalenie. W świetle zacytowanych przepisów organizacja społeczna ma prawo żądania po pierwsze: wyłącznie wszczęcia postępowania; po drugie: wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim; po trzecie: dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, AUL, Folia Iuridica 1983 z. 14.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 264; G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 156). Wniosek Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. był jednoznaczny, co wynika z jego treści i z powołanej podstawy prawnej (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a). Jeżeli zatem organizacja społeczna występuje z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, organ administracji, uznając wniosek za zasadny, wszczyna postępowanie z urzędu, gdyż nie jest to postępowanie wszczynane w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. na żądanie strony. Izba Aptekarska domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niedozwolonej działalności reklamowej konkretnej apteki, a nie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które to żądanie reguluje art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść wniosku i wskazana w nim podstawa prawna nie może nasuwać wątpliwości co do żądania skarżącej. Jak wskazywano we wniosku, apteka ta prowadząc swoją działalność jednocześnie reklamowała produkty w bezpłatnej gazetce. Organ farmaceutyczny w sprawie działań prowadzonych przez wskazaną aptekę nie wszczął żadnego postępowania oraz nie odniósł się w tym zakresie do zastrzeżeń skarżącej, w szczególności mając na względzie przepisy ustawy – Prawo farmaceutyczne, do których skarżąca nawiązywała. Co prawda, w treści postanowienia organu I instancji zawarto deklarację przyszłościowego zbadania przedstawionych przez Izbę materiałów, w kontekście przepisu art. 94a Prawa farmaceutycznego, jednakże w treści postanowienia ostatecznego, Główny Inspektor Farmaceutyczny wprost oświadczył, iż postępowanie nie zostało wszczęte stwierdzając, że organ I instancji "nie dokonał analizy materialno-prawnej oceny zasadności żądania" Izby w przedmiocie przesłanek determinujących wszczęcie postępowania, w zakresie okoliczności zarzucanego naruszenia przepisu art. 94a Prawa farmaceutycznego przez podmiot prowadzący przedmiotową aptekę. Organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wyjaśnił dlaczego zastrzeżenia skarżącej o działaniu "A." w E., nie naruszają przepisów ustawy, co z kolei nie dawało podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem w ocenie organu farmaceutycznego wystąpienie skarżącej z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia przez przedmiotową aptekę niedozwolonej reklamy nie było zasadne, to odmowa wszczęcia tego postępowania, na skutek informacji skarżącej zawartej we wniosku, powinna również znaleźć swoje wyjaśnienie. Stwierdzenie to staje się tym bardziej uprawnione, że organ farmaceutyczny, jak nadmieniono, nie przeprowadził żadnych wyjaśnień w sprawie działań prowadzonych przez tą aptekę, a kwestionowanych przez skarżącą, pomimo deklaracji składanych w postanowieniu wydanym w I instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdzając, że skarżąca nie wykazała interesu społecznego w zgłoszonym żądaniu, w dalszych wywodach uzasadniał nie odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej w przedmiocie wszczęcia postępowania lecz odmowę udziału (dopuszczenia) do postępowania administracyjnego. Ponieważ organ oceniał interes społeczny Izby w zakresie uczestniczenia w postępowaniu a nie w żądaniu jego wszczęcia, nie można odnieść się do prawidłowości tej oceny tym bardzie, że jak sam podkreślał, żadne postępowanie w sprawie niedozwolonej reklamy nie zostało wszczęte. Powołane w uzasadnieniu postanowienia wyroki sądów administracyjnych również miały za przedmiot odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, a nie odmowę wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej, co jedynie umacnia stwierdzenie, iż faktycznie organ odwoławczy rozpatrywał nie wniosek i zażalenie skarżącej lecz żądanie o innej treści nie zawarte we wniosku Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. W tym zakresie organ farmaceutyczny z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania, co prowadziło również do naruszenia art. 80 i art. 104 § 1 k.p.a., w istocie nie rozpatrzył wniosku skarżącej. Wskazując w zażaleniu na przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Izba odnosiła się do kwestionowanych przez organ farmaceutyczny jej uprawnień statutowych, gdyż organ I instancji uzasadniał także odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, kontynuując argumentację w tym kierunku w postanowieniu ostatecznym, chociaż faktem jest, że żadne postępowanie nie zostało w sprawie wszczęte. Podkreślenia wymaga, że skarżąca jednoznacznie wskazała, że wnosi o wszczęcie konkretnego postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez aptekę zakazu reklamy przez dystrybucję gazetki reklamowej. To że w skardze przewijają się zarzuty odnoszące się do motywów organu odwoławczego o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie zmienia faktu, iż organ administracji w istocie nie rozpoznał i nie uzasadnił odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej i zażalenia wyraźnie wskazujących na inną ich treść. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie odnosi się do żądania skarżącej jednoznacznie i wyraźnie artykułowanego, jako wniosek o wszczęcie postępowania, a nie jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie może tym bardziej odpowiadać na wniosek Izby Aptekarskiej, gdyż z akt sprawy nie wynika, by jakiekolwiek postępowanie w sprawie apteki "A." w E. zostało przez organ farmaceutyczny wszczęte (co wprost stwierdził w swoim postanowieniu organ odwoławczy), stąd motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia o braku podstaw do udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym nie uzasadniają odmowy uwzględnienia wniosku [...] Izby Aptekarskiej z dnia [...] maja 2014 r. W związku z tym wniosek skarżącej, z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania oraz z naruszeniem również art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie został rozpatrzony zgodnie z powołanym we wniosku przepisem art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie narusza także przepis art. 107 § 3 k.p.a., bowiem stwierdzenia o nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie połączono z przyczynami uzasadniającymi brak działania organów farmaceutycznych w kontekście zarzutów Izby popartych złożonymi dowodami. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.