VI SA/Wa 3840/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę W dniu [...] października 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego nr [...], obejmującego obszar działania: B. [...]; B. [...]; D. [...]; J. [...]; R. [...]; A. [...]; B. [...]; K. [...]; N. [...]; R. [...]; T. [...]; T. [...]. W postępowaniu zostały złożone dwie oferty: - P. w B. Spółka z o.o., prowadzącej N. w B., - W. w L. (skarżącej w niniejszej sprawie). Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] listopada 2011 r. Po uzupełnieniu braków formalnych ofert, złożeniu stosownych wyjaśnień przez oferentów oraz weryfikacji czasu pracy personelu u świadczeniodawców w dniu [...] listopada 2011 r. sporządzono ranking otwarcia. W rankingu otwarcia oferta skarżącej i S. w B. otrzymały po 64 pkt. W dniu [...] listopada 2011 r. w części niejawnej postępowania Komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania złożonych ofert. Zgodnie z rankingiem końcowym, S. w B. otrzymał 64 pkt, w tym za kryterium ciągłości 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt), jakość – 44 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 6 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 38 pkt), natomiast za kryterium ceny 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt). Drugi z oferentów – W. w L., otrzymała również 64 pkt, w tym za kryterium ciągłości 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt), jakość 44 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 6 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 38 pkt), natomiast za kryterium ceny 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt). W dniu [...] listopada 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, poprzez wybranie oferty S. w B. Od rozstrzygnięcia konkursu ofert W. w L. złożyła odwołanie. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] nie uwzględnił odwołania Wojewódzkiej Stacji Ratownictwa Medycznego w L. uznając, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko o braku podstaw do przeprowadzenia negocjacji z oferentami, powołując przepis art. 142 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Ponadto organ stwierdził, że pomimo osiągnięcia przez każdą ze złożonych ofert maksymalnej ilości punktów za kryterium cenowe i pozacenowe, najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia zawiera oferta Szpitala Powiatowego w B. W. w L. powyższą decyzję uczyniła przedmiotem odwołania, wnosząc o przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. Na powyższą decyzję Prezesa NFZ W. w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 818/12 uchylił ją, wskazując, że organ dopuścił się – mogącego mieć wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 152 i art. 154 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – poprzez niedopuszczenie do udziału w sprawie S. w B., który wygrał postępowanie konkursowe. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 2018/12 oddalił skargę kasacyjną Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, ponownie prowadząc postępowanie, uwzględnił przymiot strony P. w B. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 oraz art. 161a ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 49 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 757 ze zm.), oddalił odwołanie wniesione przez W. w L. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. W motywach decyzji organ podkreślił, że biorąc pod uwagę wytyczne Sądu oraz stanowisko Prezesa NFZ, nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2014 r. stawili się pełnomocnicy W. w L., celem zapoznania się z dokumentami postępowania. Z tej czynności został sporządzony protokół, na którym pełnomocnicy skarżącej zamieścili uwagę "okazano kopię dokumentów – brak możliwości zapoznania się z danymi personelu wskazanego w formularzach ofertowych z powodu ich anonimizacji, choć W. jest stroną postępowania i zapoznaje się z dokumentami w trybie kpa." Organ uznał powyższe zastrzeżenie za niezasadne, ponieważ przepis art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) uprawnia każdego do ochrony dotyczących go danych osobowych, za które ustawa uznaje wszelkie informacje, które umożliwiają zidentyfikowanie osoby fizycznej (imię, nazwisko, numer PESEL, numer prawa wykonywania zawodu). Z tych względów organ nie mógł udostępnić wszystkich żądanych przez stronę danych. W odwołaniu od powyższej decyzji W. w L. wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia ewentualnego istnienia konfliktu czasu pracy personelu medycznego, wskazanego w poszczególnych ofertach, dla porównania (na podstawie danych personalnych oraz nr PESEL), czy te same osoby nie występują w wykazach obu oferentów. Zainteresowana wniosła o uwzględnienie odwołania i przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podniosła zarzut naruszenia: art. 134 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez złamanie zasady równego traktowania oferentów w toku postępowania konkursowego w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego nr 10/04, a to wobec wyboru innego oferenta, pomimo iż zainteresowana uzyskała maksymalną ocenę złożonej oferty w oparciu o kryteria opisane w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ; art. 142 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Komisję negocjacji z oferentami w celu ostatecznego ustalenia ceny za udzielone świadczenia opieki zdrowotnej na poziomie poniżej minimalnej ceny określonej zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ, co skutkowało dowolnością oceny ofert; przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ w związku z dokonaniem wyboru oferty w oparciu o niejasne kryteria, odbiegające od kryteriów zawartych w ww. zarządzeniu, w szczególności poprzez przyjęcie bez negocjacji oferty, w której wskazano cenę poniżej minimalnej ceny wynikającej z warunków zawartych w ogłoszonym postępowaniu; art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nieodrzucenie oferty S. w B. z uwagi na świadome i rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i obniżenie jej niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego. Zainteresowana zarzuciła ponadto: niezweryfikowanie przez Komisję, czy nie doszło do konfliktu czasu pracy personelu medycznego wykazywanego w poszczególnych ofertach; powołanie się przez Komisję na najkorzystniejszy "bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia", choć jego wynik jest konsekwencją zaakceptowania przez Komisję faktu złożenia oferty z ceną jednostkową poniżej progu minimalnego; nieskorzystanie z możliwości zróżnicowania wyceny końcowej za pomocą kryterium alternatywnego, składanego w formie oświadczenia: "spełniam w chwili składania oferty" lub "będę spełniał na dzień rozpoczęcia działalności", a dotyczącego posiadania między innymi łączności radiowej. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], stosując art. 154 ust. 6 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniu z dnia 16 września 2011 r. nr 46/2011/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w zarządzeniu z dnia 20 października 2011 r. nr 71/2011/DSM w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne. W niniejszej sprawie ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jak wynika z rankingu końcowego, obaj oferenci biorący udział w postępowaniu, tj. S. oraz W. w L., otrzymali po 64 pkt. Oferta strony wnoszącej odwołanie nie została wybrana, pomimo że spełniała wszystkie wymagania formalno – prawne, bowiem wybrano ofertę, która uzyskała najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia i w konsekwencji jako korzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy. Zgodnie bowiem z warunkami postępowania, możliwe było wybranie tylko jednej oferty do zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne na obszarze rejonu operacyjnego nr [...]. Organ podkreślił, że z uwagi na specyfikę kontraktowanych świadczeń, w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne Komisja konkursowa dokonuje zawsze wyboru co najwyżej jednej oferty. Wobec tego czynnikiem decydującym o tym, która z ofert zostanie wybrana w toku postępowania w przypadku uzyskania przez złożone oferty takiej samej oceny punktowej, jest bilans oferowanej ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Organ wskazał, że cena jednostki rozliczeniowej (ryczałt za dobokaretkę), zaproponowana przez poszczególnych oferentów, przedstawiała się w niniejszej sprawie następująco: Szpital Powiatowy w B.: - 2.735,00 zł w zakresie 16.9112.032.08 – świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową – 5 pkt); - 3.645,00 zł w zakresie 16.9114.032.08 – świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową – 5 pkt). W. w L.: - 2.738,70 zł w zakresie 16.9112.032.08 – świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową – 5 pkt); - 3.654,00 zł w zakresie 16.9114.032.08 – świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową – 5 pkt). Organ wskazał, że po przemnożeniu wskazanych powyżej cen przez zamawianą liczbę świadczeń w jednym okresie rozliczeniowym, tj. 366 świadczeń w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (jeden zespół) oraz 1098 świadczeń w zakresie świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (3 zespoły), uzyskano łączną wartość cenową obu ofert, która dla oferty S. w B. wynosiła 5.003.220,00 zł, natomiast dla oferty W. w L. – wynosiła 5.014.456,20 zł. Zgodnie z powyższym, cena oferowana przez S. w B. była niższa o 11.236,20 zł, niż cena oferowana przez W. w L. i ta okoliczność zadecydowała o wyborze tej oferty. W ocenie organu, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Oferty świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu zostały porównane zgodnie ze wszystkimi kryteriami wskazanymi w zarządzeniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, a w trakcie postępowania nie naruszono zasad postępowania określonych w ww. ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Warunki oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. w L. zarzuciła powyższej decyzji Prezesa NFZ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że nieodrzucenie oferty S. w B. z uwagi na świadome i rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i obniżenie jej niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego nie stanowi naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego; § 1 pkt 3 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ, poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że zaoferowana cena o wartości poniżej ceny minimalnej, określonej w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, jest kwotą wystarczającą do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w ramach ratownictwa medycznego; § 1 pkt 3 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ, poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do oceny, że przyjęcie w ramach kryteriów ewaluacji zaproponowanej przez uczestnika konkursu ceny pojęcia "ceny minimalnej" jest równoznaczne z dopuszczalnością oferty z ceną niższą, aniżeli minimalna. Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji podstaw dowodowych do wyprowadzenia wniosku o starannym weryfikowaniu przez Komisję konkursową istnienia potencjalnego konfliktu czasu pracy personelu medycznego zgłoszonego w aplikacjach oferentów, podczas gdy znajdujące się w aktach sprawy – przedłożonych organowi wyższego stopnia – dane personalne są objęte anonimizacją, co wyklucza sformułowanie powyższej oceny; art. 8 kpa, poprzez brak podjęcia działań zmierzających do dokładnego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu odwołującej się strony, wyrażające się w uniemożliwieniu jej zapoznania się ze wszystkimi aktami postępowania administracyjnego, co czyni uprawnienie do dokonania oceny poprawności działania organu administracji publicznej iluzorycznym; art. 80 w związku z art. 11 kpa, poprzez niedostateczne, budzące poważne wątpliwości wyjaśnienie podstaw uznania przez organ, że czynności sprawdzające występowanie koincydencji czasu pracy personelu medycznego wskazanego w ofertach dotyczących przedmiotowego postępowania konkursowego z czasem pracy tego personelu wskazanym w innych postępowaniach prowadzonych przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ było poprawne merytorycznie i nie naruszało przepisów prawa; art. 73 § 1 kpa, poprzez odmowę udostępnienia stronie odwołującej się pełnych akt sprawy do wglądu w zakresie dotyczącym danych personelu medycznego zgłaszanego w ramach postępowania konkursowego przez konkurenta skarżącej, pomimo że stały się one integralną częścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co udaremniło skarżącej możność wypowiedzenia się w tym przedmiocie i sprawdzenia poprawności działań Komisji konkursowej; art. 74 § 1 w związku z art. 73 § 1 kpa, poprzez odmowę udostępnienia stronie postępowania części akt wobec braku spełnienia przesłanek warunkujących wyłączenie z akt informacji dotyczących zgłoszonego personelu medycznego; art. 74 § 2 kpa, poprzez niewydanie przez organ postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie akt sprawy, pomimo że akta nie zostały udostępnione w formie kompletnej. Formułując przedstawione zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o dopuszczenie dowodów w celu sprawdzenia poprawności działań Komisji konkursowej w zakresie koincydencji czasu pracy zgłoszonego personelu medycznego. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania – P. w B., nie zajął stanowiska procesowego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W działaniu orzekających w sprawie organów Narodowego Funduszu Zdrowia Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona w tym zakresie argumentacja jest wyczerpująca. W niniejszej sprawie organy NFZ związane były oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 818/12, który nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem podmiotu, który wygrał postępowanie konkursowe. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Uregulowanie zawarte w art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1865/11, publ. LEX nr 1293568). Co więcej, z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 tej ustawy). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie nie ma jednak ku temu podstaw. Rozpoznając bowiem ponownie sprawę, organy NFZ zastosowały się do wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku Sądu, wszak uwzględniły wynikający z niego obowiązek przeprowadzenia postępowania z udziałem podmiotu, który wygrał postępowanie konkursowe. Organy NFZ dokonały także wnikliwej analizy porównawczej złożonych ofert, w tym oferty skarżącej – W. w L., i oferty S. w B. w zakresie dotyczącym poszczególnych kryteriów oceny i przyznanych punków. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r. w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290), stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń oraz jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ww. ustawy, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 tej ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy). W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta. Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę, stosownie do treści art. 154 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jeżeli Fundusz naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy. W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 186/06 (publ. w ONSAiWSA 2007/4/101) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym – w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracji ściśle jest zatem związany z pojęciem "uszczerbku interesu prawnego", powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu NFZ, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy. Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 przedmiotowej ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ww. ustawy). Spełnienie tych standardów przez organy NFZ, w możliwie najwyższym stopniu, stanowi gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty. Tak więc zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego świadczeniodawcy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. W ogłoszeniu o postępowaniu poinformowano świadczeniodawców, że materiały informacyjne dotyczące przedmiotowego postępowania są dostępne w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz na stronie internetowej. W ogłoszeniu jednoznacznie i jasno wskazane zostało, iż oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami, w rozumieniu obowiązujących przepisów, i spełniające wymagania określone w przepisach prawa oraz zarządzeniach Prezesa NFZ, które zostały opublikowane na stronie internetowej Funduszu w terminie umożliwiającym zapoznanie się z nimi przed przystąpieniem do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu zostały określone w zarządzeniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert. Szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert oraz wysokość punktacji przyznawanej za każdy z tych parametrów, w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, zostały określone w tabeli 1.4.1 załącznika nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert dla świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego oraz w tabeli 1.4.3 załącznika nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert dla świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego. Oceny ofert i liczenia punktacji dokonano z uwzględnieniem wszystkich wykazanych w powyższym zarządzeniu elementów. W oparciu o zastosowane kryteria oceny ofert, na podstawie danych złożonych przez oferentów i odpowiedzi udzielonych na pytania zawarte w formularzu ofertowym oraz ankietach, dokonana została ocena ofert, ich porównanie i na tej podstawie Komisja konkursowa sporządziła ranking otwarcia, który powstaje przy pomocy systemu informatycznego w kolejności malejącej łącznej liczby punktów oceny. Zarówno S. w B., jak i skarżąca otrzymali po 64 pkt i dlatego czynnikiem decydującym o tym, którą z ofert należało wybrać, był bilans oferowanej ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Cena oferowana przez S. w B. była w ramach okresu rozliczeniowego niższa o 11.236,20 zł, niż cena oferowana przez skarżącą. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia przez Prezesa NFZ zasad postępowania określonych w ww. ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż Komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki oceny oferty były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 przedmiotowej ustawy. Warunki określone w zarządzeniu w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne można podzielić na wymagane bezwzględnie, które muszą być spełnione przez świadczeniodawcę na dzień złożenia oferty oraz przez cały okres obowiązywania umowy, a ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem oferty, oraz warunki, które są oceniane dodatkowo, których spełnianie przez świadczeniodawcę w okresie obowiązywania umowy nie jest konieczne, ale wiąże się z przyznaniem ofercie tego świadczeniodawcy dodatkowej punktacji podczas postępowania w sprawie zawarciu umowy o udzielanie świadczeń, ponieważ wpływa na podniesienie jakości udzielanych świadczeń. Jednym z elementów oferty, który podlega dodatkowej ocenie, jest czas pracy personelu wykazanego w formularzu ofertowym. Sprawdzenie koincydencji czasu pracy lekarzy wykazanych w ofertach biorących udział w danym postępowaniu z czasem pracy personelu wykazanego w pozostałych, prowadzonych równolegle postępowaniach konkursowych oraz umowach o udzielanie świadczeń już zawartych, jest działaniem dzięki któremu następuje uwiarygodnienie przedstawionych danych. Zatem badanie tej kwestii leży w interesie organu NFZ, gdyż zachodząca w praktyce koincydencja czasu pracy personelu medycznego mogłaby dezorganizować pracę jednostki, a tym samym wpływać na prawidłową realizację przedmiotu zamówienia. Powyższe koordynowane jest przez Centralę Funduszu, która z zachowaniem zasad postępowania dokonuje zestawienia i porównania poszczególnych ofert i przekazuje informację zwrotną zainteresowanym. W niniejszej sprawie skarżącej została udostępniona do wglądu całość dokumentacji postępowania nr [...] w dniu [...] lipca 2014 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz w dniu [...] września 2014 r. w Centrali NFZ. Organ przed udostępnieniem dokumentacji zanonimizował dane osobowe pracowników. Udostępnione zostały natomiast informacje dotyczące tygodniowego czasu pracy, każdej z osób oraz ich uprawnienia zawodowe, wskazane kompetencje oraz doświadczenie. Na podstawie danych, które zostały udostępnione, strona mogła sprawdzić prawidłowość działania Komisji konkursowej prowadzącej postępowanie. Sąd za niezasadne uznał więc zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 § 1 kpa, poprzez odmowę udostępnienia stronie do wglądu pełnych akt sprawy w zakresie dotyczącym danych personelu medycznego. Skarżąca miała możliwość wglądu do dokumentacji podmiotu konkurencyjnego w takim zakresie, który nie doprowadzał do naruszenia przepisów zakazujących przekazywania informacji i danych prawnie chronionych. W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i Prezes NFZ szczegółowo wyjaśnili przyczyny niedokonania wyboru oferty złożonej przez skarżącą. Postępowanie konkursowe przeprowadzone przez Komisję konkursową, jak również działanie organów I i II instancji, w związku z odwołaniem wniesionym przez stronę od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, nie narusza obowiązujących przepisów prawa, co oznacza, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. W sytuacji bowiem, gdy oferta skarżącej uzyskała taką samą maksymalną ilość punktów, jak oferta uczestnika niniejszego postępowania, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że jej interes prawny doznał uszczerbku, zważywszy że do konkursu ofert przystąpiły jedynie dwa podmioty, zaś zakończenie postępowania konkursowego wiązało się z wyborem tylko jednego świadczeniodawcy w celu zawarcia z nim umowy. Nie można również przyznać racji skarżącej, że oferta uczestnika postępowania zawierała zaniżoną ofertę cenową, skoro w tym zakresie przyznana obu ofertom punktacja jest taka sama. W pełni zasadnie organy NFZ argumentują, że w takim przypadku kryterium decydującym jest bilans oferowanej ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Ten zaś wskazuje, że korzystniejszą w tym względzie była oferta uczestnika postępowania, bowiem porównanie łącznej wartości cenowej obu ofert wskazuje na istnienie minimalnej różnicy (biorąc pod uwagę wartość przedmiotu zamówienia). Łączna wartość oferty S. w B. wynosiła 5.003.220,00 zł, natomiast strony skarżącej – 5.014.456,20 zł. Zatem cena oferowana przez uczestnika postępowania była niższa o 11.236,20 zł, niż cena oferowana przez skarżącą, co w konsekwencji uprawniało organy NFZ, by to ta okoliczność zadecydowała o wyborze tej oferty. Innymi słowy, o wyborze oferty uczestnika postępowania zadecydowała jedynie korzystniejsza oferta cenowa. Wobec tego nie można przyjąć, że przedmiotowe postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.