VI SA/Wa 3852/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. (SKO), działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. Nr 122, póz. 593 ze zm. dalej jako ustawa o sko) po rozpatrzeniu odwołania "A." Sp. z o.o. z/s w W. (dalej nazywanej "Spółką", "Skarżącą" od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej jako ZDM) z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 61.558,40 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. [...] bez zezwolenia i umieszczenie w nim reklamy wyklejonej na zewnętrznej stronie tylnej ściany wiaty przystankowej, oznaczonej jako: [...] o łącznej powierzchni reklamowej 7,02 m2 w okresie od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] października 2012 r, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynikało, że z dniem [...] grudnia 2010 r. wygasła umowa o współpracę zwarta w dniu [...] lipca 1991 r. pomiędzy Zarządem Miasta [...] a "A." Sp. z o.o. z/s w W. Przedmiotem umowy było zabudowanie, montaż, utrzymanie i eksploatacja oraz wykorzystanie do celów reklamowych powierzchni wiat na przystankach komunikacji miejskiej w granicach administracyjnych W. Aneksem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. do ww. umowy termin jej obowiązywania został przedłużony do [...] grudnia 2011 r. Następnie w dniu [...] lutego 2012 r. została zawarta kolejna umowa pomiędzy Miastem W., w imieniu i na rzecz którego działał Zarząd Transportu Miejskiego a "A." Sp. z o.o., na podstawie której "A." Sp. z o.o. dzierżawi m.in. wiatę przystankową oznaczoną jako [...] usytuowaną na ul. [...] w rej. [...] w W. do dnia [...] grudnia 2014 r. z prawem montażu i eksploatacji gablot reklamowych w wiatach będących przedmiotem dzierżawy z zaznaczeniem, iż "Nie dopuszcza się prowadzenia reklamy na podstawie niniejszej umowy poza gablotami, o których mowa w ust. 2 i 3". W dniu [...] marca 2012 r. pracownicy Wydziału Pasa Drogowego ZDM w W. przeprowadzili kontrolę pasów drogowych, w trakcie której stwierdzono funkcjonowanie reklamy na tylnej ścianie wiaty przystankowej umiejscowionej na wiacie przystankowej oznaczonej jako [...] usytuowanej na ul. [...] w rej. [...] w W. o następującej treści: "[...]" o łącznej powierzchni 7,02 m2. W dniu [...] maja 2012 r. Skarżąca wystąpiła do ZDM z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia paneli reklamowych w wiatach przystankowych zgodnie z załączoną do wniosku listą lokalizacji wiat, aktualizowaną w pismach z dnia [...] czerwca 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. działając w imieniu Prezydenta W. – Zarząd Dróg Miejskich wydał skarżącej spółce zezwolenie na zajęcie pasów drogowych i umieszczenie reklam (paneli reklamowych) o pow. 1,08m2, 1,50 m2 i 2,16 m2 na wiatach przystankowych w pasie drogowym zgodnie z załącznikiem nr 1 oraz reklam o innych wymiarach w rejonie ul. [...], Pl. [...] oraz [...]. Przystanek [...] nie znalazł się na tej liście. W toku kolejnej kontroli, przeprowadzonej [...] września 2012 r. wykazano dalsze funkcjonowanie reklamy umiejscowionej na wiacie przystankowej oznaczonej jako [...] usytuowanej na ul. [...] w rej. [...] w W. Pismami z dnia [...] września 2012 i [...] października 2012 r. poinformował "A." Sp. z o.o. o przeprowadzeniu wizji w terenie w sprawie umieszczonych reklam na ww. wiacie przystankowej oznaczonej [...]. W dniach [...] września 2012 r. i [...] października 2012 r. odbyły się oględziny ww. wiaty, w trakcie których kolejno stwierdzano dalsze funkcjonowanie reklamy. Z kolei w dniu [...] listopada 2012 r. w trakcie kontroli pasa drogowego stwierdzono, iż przedmiotowa reklama została usunięta. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego i przysługujących w postępowaniu prawach. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. wymierzył karę pieniężną spółce A. Sp. Z o.o. z/s w W. za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. [...] bez zezwolenia i umieszczenie w nim reklamy (treść o brzmieniu: "[...]) wyklejonej na zewnętrznej stronie tylnej ściany wiaty przystankowej, oznaczonej jako: [...], o łącznej powierzchni reklamowej 7,02 m2, w okresie od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] października 2012 r. w wysokości 61 558,40 zł. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) dalej jako u.d.p., za samowolne zajęcie pasa drogowego bądź przekroczenie terminów określonych w decyzji lub powierzchni większej niż określone w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości dziesięciokrotnej opłaty ustalonej w art. 40 ust. 6 ww. ustawy. ZDM wyjaśnił sposób obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, wskazując, że wyliczona została ona na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz Uchwały Nr XII/200/2011 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 marca 2011 r. zmieniającej uchwałę nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, przyjmując wysokość opłaty za jeden dzień umieszczenia reklamy na drodze powiatowej dla reklam ciemnych (nieoświetlonych i niepodświetlonych) o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 organ określił w wysokości 3,70 zł/m2 powierzchni reklamy. Mając na uwadze, że "A." Sp. z o.o. zajmowała bez zezwolenia pas drogowy przez 237 dni, organ ustalił karę w wysokości 61 558,40 zł jako iloczyn dni zajęcia i powierzchni zajęcia- 7,02 m2. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustalono wysokość kary pieniężnej jako dziesięciokrotność opłaty wyliczonej. Organ podkreślił, że zarówno umowa dzierżawy z dnia [...] lutego 2012 r. jak również decyzja ZDM z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie upoważniały skarżącej do umieszczenia na tylnej ścianie wiaty przystankowej reklam o łącznej powierzchni 7,02 m2. Uznał zatem, że reklamy te zostały umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, w którym zarzuciła jej naruszenie:: – art. 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. poprzez zawiadomienie Strony o toczącym się postępowaniu po upływie ponad 6 miesięcy; – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pominięcie faktu, iż reklama była umieszczona w 6 gablotach reklamowych zintegrowanych z wiatą przystankową oraz, że w sumie mamy do czynienia nie z jedną reklamą, ale z 6 małymi reklamami, każda o powierzchni 1,17 m2 – prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie stawki 3,70 zł- poz. 15 pkt b) Załącznika nr 3 do Uchwały nr XXXI/666/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. zamiast zastosowania stawki w wysokości 0,01 zł – poz. 29 Załącznika nr 3 do ww. Uchwały. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniosła, że organ zawiadomił skarżącą o kontroli pasa drogowego po ponad pół roku od kiedy zajmował się sprawą, wskazując przy tym daty poszczególnych kontroli. Zdaniem skarżącej takie działanie organu stoi w sprzeczności z zasadami praworządności, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron oraz uczestnictwa stron w postępowaniu. Ponadto prowadzenie postepowanie przez okres ponad 6 miesięcy i naliczenie za ten okres kary również narusza ww. Zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarżąca zwróciła uwagę również na poczynione przez organ błędy w ustaleniach faktycznych oraz błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego przez błędne przyjęcie stawki 3,70 zł zamiast stawki 0,01 zł. Podkreśliła, że jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy, reklama znajdowała się w 6 gablotach reklamowych zintegrowanych z wiatą przystankową. Spółka wskazała, że z ZDM od 1991 r. do [...] grudnia 2010 r. łączyła ją umowa o współpracę, po wygaśnięciu której została zawarta kolejna umowa – dzierżawy od dnia [...] lutego 2012 r. obowiązująca do dnia [...] grudnia 2014 r. Przedmiotem ww. Umów było m. in. instalowanie w wiatach przystankowych reklam. Wskazała, że reklamy znajdowały się w gablocie w przedmiotowej wiacie, oraz wskazała, że umieszczenie reklamy w jakikolwiek sposób poza wiatą przystankową jest trudne do wyobrażenia. Z ostrożności wskazała, że reklama ta znajdowała się wbrew ustaleniom organu w 6 częściach gablot reklamowych, o pow. 1,17m2 każda. Nie tworzyły one zatem jednej reklamy o wskazanej w decyzji powierzchni. Zaznaczyła też, że organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe by w oparciu o nie zastosować prawidłową stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż brak poinformowania skarżącej o przeprowadzanych kontrolach pasów drogowych, m.in. pasa drogowego ul. [...] w rej. [...], w którym została umieszczona przedmiotowa reklama, nie stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7,8,9,10,12 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że w przeprowadzonym postępowaniu zapewniono stronie czynny udział, gdyż została ona poinformowana o przeprowadzanych oględzinach pasa drogowego oraz brała w nich czynny udział, a także została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji. Organ uznał fakt niepoinformowania skarżącej o przeprowadzanych przez ZDM kontrolach pasów drogowych za pozbawiony znaczenia. SKO odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego wskazało, że organ I instancji w sposób prawidłowy uznał, iż przedmiotowa reklama jest ciemna o pow. od 3 m2 do 9 m2 zajmująca łącznie powierzchnię 7,02 m2 co wynika m.in. z protokołów kontroli dokonanych w obecności pełnomocnika spółki, który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do ustalonej powierzchni reklamy. Organ wskazał, że przedmiotowa reklama tworzy jedną spójną całość i w taki sposób powinna być mierzona. Utożsamianie instalacji reklamy na tylnej ścianie wiaty przystanku z instalacją reklamy w gablocie wiaty przystanku również uznano za błędne. Gablota wiaty przystanku była wyraźnie oddzielona od pozostałej konstrukcji wiaty i pomimo faktycznej możliwości umiejscowienia reklamy na tylnej ścianie wiaty przystanku, zdaniem organu nie sposób tych części konstrukcyjnych wiaty nie odróżniać. Organ odwoławczy wskazał również na zasady wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, odniósł je do przedmiotowej reklamy oraz uznał, że wysokość kary ustalona została przez organ I instancji prawidłowo. Uznał również, że organ I instancji należycie wyjaśnił też podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej decyzji, ani nie uchybił żadnej z zasad postepowania administracyjnego, jak i nie naruszył przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Od wymienionej na wstępie decyzji "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: 1) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy wiata przystankowa z reklamą skarżącej znajdowały się w pasie drogowym zarządzanym przez Prezydenta W. czy przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. 2) Art. 40 u.d.p. przez błędne uznanie, iż Prezydent W. jest uprawniony do wydania decyzji w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego odnośnie reklamy w wiacie przystankowej znajdującej się nad [...] w W., na wiadukcie ul. [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego przez niewłaściwy tj. nieuprawniony do tego organ. W uzasadnieniu, odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów postepowania skarżąca wskazała, że wiata przystankowa funkcjonująca na wiadukcie przebiegającym nad działką o nr. Ew. [...] w obrębie [...], należącej do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazała, że również z wyciągu z rejestru gruntów wynika iż ww. działka należy do drogi krajowej, a władającym w formie trwałego zarządu jest GDDKiA. W związku z tym ZDM nie mógł sprawować trwałego zarządu nad tą drogą na podstawie art. 22 ust. 1 u.d.p. Ponadto powołując się na Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 września 2004 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, wskazała, że [...] znajduje się w załączonym wykazie odcinków zaliczonych do tej kategorii skarżąca podniosła, że [...] należąc do drogi krajowej została uwzględniona jako fragment drogi ekspresowej [...] o przebiegu m.in. R. – W. – O. Wskazała również, na powszechnie znany fakt wykonywania przez GDDKiA praco dostosowujących [...] do parametrów drogi ekspresowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazała, że ZDM nie może wykonywać uprawnień zarządcy drogi, w tym w szczególności nie może nakładać kary za zajęcie pasa drogowego na przedmiotowym odcinku, gdyż zdaniem skarżącej to GDDKiA ma w trwałym zarządzie działkę gruntową na tym odcinku. Wskazała przy tym, że wiata znajduje się co prawda na wiadukcie nad trasą, jednakże pas drogowy to nie tylko teren ale i słup powietrza ponad. W zw. z powyższym wskazała, że przeprowadzone postępowanie w zakresie ustalenia prawidłowego zarządcy drogi również było wadliwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie omawiając niezasadność zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja ZDM z dnia [...] lutego 2013 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi. Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Jak stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei ust. 2 cytowanego przepisu mówi, iż zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie natomiast z ust. 3 za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Jak wynika z treści ust. 5 cytowanego przepisu opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z kolei według art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Należy w tym miejscu zauważyć, że przebieg dróg jakie zaliczone zostały do kategorii dróg krajowych w momencie wydania decyzji przez organ I instancji został ustalony Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz.U. 2010 nr 59 poz. 371). Załącznik nr. 7 ww. rozporządzenia zawiera wykaz przebiegu dróg krajowych w Województwie M.. Wyszczególniono w nim również fragmenty ulic w W., którymi przebiegają przez miasto drogi krajowe. Z kolei wykaz dróg ekspresowych i autostrad został określony w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (j.t Dz.U. 2004 nr 128 poz. 1334 ze zm.) dwukrotnie zmienionym. Zgodnie z wykazem droga ekspresowa [...] ma swój przebieg m.in. na odcinku R.– W.– O. Z dokumentacji zebranej w niniejszej sprawie wynika, że z dniem [...] grudnia 2010 r. wygasła umowa o współpracy, na podstawie której skarżąca była uprawniona do wykorzystania do celów reklamowych powierzchni wiat na przystankach w granicach administracyjnych W. Termin obowiązywania ww. umowy został przedłużony do dnia [...] grudnia 2011 r. Natomiast w dniu [...] lutego 2012 r. została zawarta kolejna umowa, na podstawie której skarżąca dzierżawiła m.in. wiatę przystankową "[...]" do dnia [...] grudnia 2014 r. z prawem montażu i eksploatacji gablot reklamowych w wiatach z zastrzeżeniem zakazu prowadzenia reklamy na podstawie niniejszej umowy poza ww. gablotami. Następnie Skarżąca wystąpiła w dniu [...] maja 2012 r. do ZDM z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. działając z upoważnienia Prezydenta W. wydał skarżącej zezwolenie na zajęcie pasów drogowych i umieszczenie reklam na wiatach przystankowych w pasie drogowym zgodnie z załącznikiem nr 1. Wiata przystankowa "[...]" nie znalazła się jednak w załączonym wykazie. W rozpoznawanej sprawie, w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r. ustalono, że na tylnej ścianie wiaty przystankowej "[...]" usytuowanej na ul. [...] w rej. [...] w W. znajdowała się reklama o łącznej powierzchni 7,02 m2. W toku oględzin przedmiotowej wiaty w dniach [...] września 2012 r. i [...] października 2012 r. stwierdzono dalsze funkcjonowanie reklamy. Z kolei w dniu [...] listopada 2012 r. w trakcie kolejnej kontroli pasa drogowego stwierdzono, iż przedmiotowa reklama została usunięta. Należy wskazać, że okoliczność, iż przedmiotowa reklama znajdowała się w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] października 2012 r. nie jest w niniejszej sprawie sporna. Skarżąca spółka nie kwestionowała na żadnym etapie postępowania faktu umieszczenia przez nią reklamy w gablocie wiaty przystanku "[...]". Zakwestionowała natomiast ustalenia organu w zakresie podmiotu uprawnionego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz nałożenia kary. Twierdzenia skarżącej, że organem mogącym wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego lub wydać decyzję wymierzającą karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie Zarząd Dróg Miejskich w W., nie zasługują na uwzględnienie. Należy w tym miejscu zauważyć, że co do zasady, zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p. centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Jednakże jak stanowi art. 19 ust. 5 powyższej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (a zatem zarówno dróg krajowych, powiatowych jak i gminnych), jest prezydent miasta. Z upoważnienia Prezydenta Miasta zarząd nad drogami publicznymi w granicach administracyjnych W. sprawuje Zarząd Dróg Miejskich w W. Skarżąca wystąpiła w dniu [...] maja 2012 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. działającego w imieniu i na rzecz Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie z załączonym wykazem miejsc, w którym zawarła wiatę przystankową oznaczoną "[...]" znajdującą się na ul. [...] w W. Spółka otrzymała wnioskowane zezwolenie, jednak w ograniczonym zakresie, nieobejmującym m.in. wiaty przystankowej oznaczonej jako: "[...]", W sprawie niniejszej zdaniem Sądu za okoliczność nieistotną należało również uznać ustalenie, kto faktycznie sprawuje trwały nadzór nad działką o nr. ew. [...] z obrębu [...], ponad która przebiega wiadukt, na którym znajdowała się przedmiotowa wiata przystankowa "[...]" z umieszczoną reklamą. Jak wskazano powyżej, bez wątpienia zarząd fragmentem drogi krajowej nr [...] w jakim przebiega ona w granicach W. sprawuje Prezydent W. Należy zwrócić jednak uwagę, że przedmiotowa wiata przystankowa nie znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej – [...], a w pasie drogowym drogi powiatowej – ul. [...], co zostało potwierdzone protokołem kontroli. Ul. [...] w W. jest bez wątpienia drogą powiatową i nie została ujęta w załączniku nr 7 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. jako droga krajowa. Niewątpliwie zatem, mając na uwadze treść art. 19 ust. 5 u.d.p., iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, to w niniejszym stanie faktycznym zarządcą drogi – ul. [...] w W.– drogi powiatowej przebiegającej w granicach miasta na prawach powiatu, jest działający z upoważnienia Prezydenta W. – Zarząd Dróg Miejskich w W. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że [...] powinna być traktowana jako droga ekspresowa, a w takim razie jej zarządcą powinna być GDDKiA, należy wskazać, że w chwili obecnej, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. droga ekspresowa [...] ma swój przebieg m.in. na odcinku R. – W.– O. Jednakże zgodnie z treścią Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r., obowiązującym w dacie wydania przez organ I instancji decyzji, do drogi krajowej nr [...] zaliczony został odcinek [...] od al. [...] do [...]. Ponadto przedmiotem prowadzonej obecnie inwestycji drogowej na [...] jest dostosowanie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła "[...]" w W. do węzła "[...]" (ul. [...]). Należy zatem stwierdzić, że wskazany przez skarżącą odcinek [...], stanowi w myśl powołanych powyżej przepisów fragment drogi krajowej nr [...], a zatem jego zarządcą, zgodnie z treścią przywołanych wcześniej przepisów jest działający z upoważnienia Prezydenta W.– Zarząd Dróg Miejskich w W. Przedmiotowa reklama, jak wspomniano wcześniej, znajdowała się jednak w pasie drogowym drogi powiatowej – ul. [...] w W., a nie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Odnosząc się natomiast do uznania przez organ II instancji, że przedmiotowa reklama stanowi jedną całość, zajmującą pow. 7,02 m2, Sąd podziela argumentację organu. Uznanie, że każdy z kasetonów stanowiłby oddzielną reklamę o pow. 1,17m2, byłoby możliwe jedynie gdyby każda z części stanowiła odrębną i niezależną od pozostałych części całość, będącą samodzielnym przekazem reklamowym. Przedmiotowa reklama, pomimo że podzielona na 6 kasetonów stanowiła jeden przekaz o treści: ""[...]". Za uznaniem, że przedmiotowa reklama stanowiła jedną reklamę o pow. 7,02 m2 świadczy również to, że ew. oddzielenie jednego z kasetonów i pozostawienie go samego, lub ułożenie ich w dowolnej innej kolejności spowodowałoby utratę przez przekaz reklamowy sensu oraz zaburzenie jego czytelności i zrozumienia. Ponadto jak trafnie przyjmuje się w doktrynie, zgodnie z przepisami u.d.p., reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej, której forma nie została w żaden sposób ograniczona, a jedynym warunkiem jest materialny charakter reklamy. (...) "Zgodnie z przepisami ustawy reklama jest bryłą, na którą składają się następujące elementy: zmaterializowany nośnik informacji wizualnej, elementy konstrukcyjne i zamocowania umieszczone w zasięgu widocznym dla użytkowników drogi." (za: R. Strachowska Ustawa o drogach publicznych. Komentarz. ABC, 2012, LEX 116630). Sąd stwierdza, że SKO w W. dokonało prawidłowego wywodu prawnego co do sposobu ustalania wymaganego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wymierzyło w sposób prawidłowy karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w wysokości określonej przepisami ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 80 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.