VI SA/Wa 3894/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Iwona Kozłowska Protokolant st. spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W. (dalej też jako "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej też jako "SKO", "organ II instancji" lub "Kolegium") z dnia [...] października 2024 roku nr [...]. Podstawę prawną powyższej decyzji stanowi art. 127 w związku z 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 570) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., dalej też jako "u.d.p."). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej też jako "organ I instancji") z dnia [...] marca 2024 roku numer [...], wymierzającą Skarżącej karę pieniężną w wysokości 7 821 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej – [...] w rej. nr [...] poprzez umieszczenie w nim w dniach 28, 29, 31 lipca, 1-4, 6-12, 14, 16-18, 21 -26, 28 sierpnia 2023 r. reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m2 a w dniach 30 lipca, 5, 7, 13, 15, 19 - 20 sierpnia 2023 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,39 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Prezydent [...] w swej decyzji podkreślił, że w dniu 9 października 2020 r. uprawniony geodeta dokonał pomiaru elektronicznego nośnika reklamowego za pomocą tachimetru elektronicznego Leica TS 06 plus nr ser. [...] w oparciu o istniejące punkty osnowy geodezyjnej oraz założoną osnowę pomiarową. W wyniku pomiaru stwierdzono, że elektroniczny nośnik reklamowy zajmuje pas drogowy [...]. Rzut poziomy nośnika znajduje się w całości w pasie drogowym [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W przedmiotowej sprawie zakres pasa drogowego wyznacza granica tej działki z działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], na której posadowiony jest budynek w ostrej granicy z działką drogową. Organ I instancji zaznaczył, że kontur budynku ujawniony w ewidencji gruntów jest tożsamy z przebiegiem przyziemia i granicą działek ewidencyjnych, co zostało potwierdzone pomiarem geodezyjnym załączonym do akt sprawy. Dalej Prezydent [...] podkreślił, że w dniu 28 lipca 2023 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM przeprowadził kontrolę pasa drogowego [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym bez wymaganego przepisami u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi. W jej trakcie nie stwierdzono, aby przedmiotowy nośnik należący do Skarżącej w jakikolwiek sposób zmienił swoje położenie względem działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Organ I instancji przyjął więc, że skoro fasada budynku przylega do granicy pasa drogowego i nie zmieniła swojego położenia względem granicy pasa drogowego to przedmiotowy nośnik znajduje się w pasie drogowym [...]. W związku z powyższym opinia sporządzona przez uprawnionego geodetę w dniu 15 października 2020 r. prawidłowo określa zajęcie pasa drogowego [...] w rej. nr [...] przez umieszczenie tego elektronicznego nośnika reklamowego. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 28, 29, 31 lipca, 1 - 4, 6 -12, 14, 16 - 18, 21 - 26, 28 sierpnia 2023 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym, w niezmienionym położeniu względem działki ew. nr [...] z obrębu [...], czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM. Prezydent [...] podkreślił przy tym, iż przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym przez cały okres od 28 lipca do 28 sierpnia 2023 r. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby przedmiotowy obiekt był kiedykolwiek demontowany i ponownie montowany. Zdaniem organu I instancji takie postępowanie strony generowałoby niewspółmiernie wysokie koszty, podważające opłacalność działalności prowadzonej przez spółkę, polegającej na emitowaniu reklam w przestrzeni publicznej. W zaistniałej sytuacji Prezydent [...], na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 u.d.p., a także uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 7 821 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej – [...] w rej. nr [...] w ww. dniach, precyzując, że wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości: 1) zajętej powierzchni pasa drogowego: a) reklama emitowana na wyświetlaczu elektronicznym - 2,91 m2, b) nośnik - 0,39 m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,00 m2 traktowane jest jako zajęcie 1,00 m2) -1,00 m2, 2) stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. - poz. 23 załącznika nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy emitowane na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów: -10,00 zł x 10 = 100,00 zł oraz poz. 19 załącznika nr 3 dla drogi powiatowej - inne obiekty: 3,90 zł x 10= 39,00 zł, 3) liczby dni zajęcia pasa drogowego: a) dla reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym: (28, 29, 31 lipca, 1 - 4, 6 -12,14, 16 -18, 21 - 26, 28 sierpnia 2023 r.) - 25 dni, b) dla nośnika: (30 lipca, 5, 7,13,15,19 - 20 sierpnia 2023 r.) - 7 dni. Od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2024 roku Skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji w całości lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji a także przeprowadzenie dowodu z opinii wykonanej przez geodetę uprawnionego inż. A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2024 roku nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2024 roku. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2024 roku, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: a) art. 81a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przebieg granicy pasa drogowego oraz nie była wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, b) art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 6 poprzez ich błędnie zastosowanie w zakresie obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, gdyż za zajęcie tego pasa w dniu 2 grudnia 2020 roku karę wymierzono dwukrotnie, przyjmując stawkę właściwą dla reklam emitowanych na wyświetlaczach elektronicznych, jednocześnie naliczając karę za ten dzień zajmowania pasa również z uwzględnieniem stawki opłaty właściwej dla "innych obiektów", w sytuacji gdy w tym dniu nie została udokumentowana kontrola pasa drogowego. c) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, d) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez: - niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, - brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, - brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, - niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - nienależyte uzasadnienie decyzji, i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także zasądzenie SKO w W. na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2024 roku, nie naruszają prawa. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego podlega kwestia prawidłowości wymierzenia Skarżącej kary pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim w dniach, w których podjęto czynności kontrolne reklamy a w okresach pomiędzy nimi, nośnika, bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.). W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organy zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). I, zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organy sprostały tym obowiązkom. Prawidłowo udokumentowały powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Tym samym zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Z ustalonego w oparciu o tenże materiał dowodowy stanu faktycznego jasno wynika, że sporna reklama (nośnik), umieszczona na ścianie budynku przy [...] w rejonie numeru [...] (przy skrzyżowaniu z ulica [...]) w W., została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to w pierwszej kolejności ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obejmujących ujęcia ww. budynku, także pod kątem umieszczonej na nim spornej reklamy (nośnika). Dwa przykładowe zdjęcia zostały przy tym wydrukowane i załączone do akt w wersji papierowej (k. nr 8) a pozostałe zdjęcia znajdują się na załączonej do akt płycie DVD-R (k. 24a), na której skatalogowane zostały w ramach dwudziestu pięciu różnych folderów oznaczonych datami odpowiadającymi datom kontroli pasa drogowego, wynikającym z zapisów protokołu kontroli w dniu 28 lipca 2023 roku oraz kolejnym kontrolom, uwidocznionym w tabeli kart kontroli (k. w aktach administracyjnych od numeru 22 do numeru 24). Zdjęcia, umieszczone w ramach wspomnianych folderów, każdorazowo opatrzone zostały przy tym datą ich wykonania, zgodną zarówno z tytułem folderu, jak i datami kontroli wynikającymi z zapisu pierwotnego protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia 28 lipca 2023 roku oraz kolejnych kontroli, ujętych tabelarycznie w kartach kontroli zajęcia pasa drogowego. Ponadto, powyższy materiał dowodowy uzupełnia znajdująca się w aktach sprawy opinia geodezyjna dotycząca przedmiotowego nośnika umieszczonego na ścianie budynku przy [...]w rejonie numeru [...], sporządzona przez uprawnionego geodetę mgr. inż. A. C. (numer uprawnień [...]) a także mapa usytuowania omawianego nośnika reklamowego w pasie drogowym, również opracowana przez uprawnionego geodetę mgr. inż. A. C. Na mapie tej wyrysowano wyraźnie granicę pasa drogowego oraz sporny nośnik a także umieszczono schemat nośnika reklamowego oraz dwa kolorowe zdjęcia odwzorowujące jego usytuowanie. W konsekwencji, zarówno z treści mapy oraz opinii, wprost wynika, że nośnik reklamowy umieszczony został w obszarze pasa drogowego. Tym samym sporządzone przez uprawnionego geodetę opinia i mapa, dokumentujące przebieg pasa drogowego [...] w rejonie numeru [...] (przy skrzyżowaniu z ulicą [...]) w oczywisty sposób pozwalają na skonfrontowanie tegoż przebiegu z lokalizacją nośnika reklamowego. Ponadto wspomniana opinia wraz z załączoną do niej mapą, korelują z wydrukiem z mapy zasadniczej oraz wypisem z rejestru gruntów. Tym samym, w ocenie Sądu, za prawidłowe należy uznać oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej, protokołach z kontroli pasa drogowego, dokumentacji fotograficznej wykonanej przez pracowników ZDM oraz opinii geodezyjnej z dnia 15 października 2020 r. dotyczącej usytuowania nośnika reklamowego elektronicznego należącego do Skarżącej w pasie drogowym drogi powiatowej - [...] w rejonie nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] (zamontowanego na budynku). Z ustaleń organów jasno wynika przy tym, że omawiany nośnik reklamowy usytuowany był na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości - a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Sąd w pełni akceptuje stanowisko, że w sytuacji, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą budynek od innych obiektów, urządzeń i jezdni oczywiste jest, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] opisana użytkiem "dr" - drogi stanowi pas drogowy [...] w rejonie nr [...], zatem nie ma podstaw do innego określenia granic pasa drogowego. Wobec wykazania w sprawie, że skarżąca zajęła ww. pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia spółce kary pieniężnej na podstawie przepisów u.d.p. i uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. Prawidłowości powyższych ustaleń nie podważa przy tym, zdaniem Sądu, złożona przez Skarżącą na etapie postępowania odwoławczego opinia sporządzona przez geodetę uprawnionego inż. A. B. w dniu 18 października 2022 r. dotycząca lokalizacji urządzeń reklamowych zamieszczonych na budynku położonym przy [...] w W., na okoliczność wykazania, że kształt fasady budynku ma kluczowy wpływ na przestrzeń pasa drogowego, bowiem - jak utrzymuje Strona - występowanie na elewacji budynku elementów o innym niż cel drogowy przeznaczeniu (gzymsy, nawisy, cokoły) powoduje, że obszar pod tymi elementami stanowi obszar o innym niż drogowym przeznaczeniu, a zatem umieszczenie reklam w tymże obszarze nie może stanowić zajęcia pasa drogowego. Podkreślenia bowiem wymaga, że wskazywane przez Skarżącą elementy architektoniczne (gzymsy) nie modyfikują przebiegu pasa drogowego. Granice przestrzenne pasa drogowego wyznacza bowiem nie ukształtowanie budynku, na którym znajduje się reklama/obiekt budowlany, ale linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad i pod tym gruntem (p. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2139/21). Także postawiony w powyższej opinii ogólny zarzut braku uregulowania granic działek, zawartych w ewidencji gruntów i budynków, mający na celu zdezawuowanie ustaleń organów, w tym uprzedniej opinii geodezyjnej, nie został w żaden sposób skonkretyzowany w drodze szczegółowej analizy relewantnego przebiegu granic działek. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie uwzględnił głównego zarzutu skargi, sprowadzającego się do zakwestionowania ustaleń dotyczących granicy pasa drogowego. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, który był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, organy administracji prawidłowo przyjęły, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Okoliczności te wynikają z dokumentów zgromadzonych przez organy, a potwierdzają je zdjęcia budynku stanowiącego lokalizację spornej reklamy/nośnika reklamowego. Nie ulega również wątpliwości, że treść nośnika reklamowego stanowiła reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca nie twierdzi też, że legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Odnośnie samego wymiaru kary zauważyć należy, że za każdy dzień wyświetlania reklamy wymierzono Spółce karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 23 (kol. 2) załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. tj. jak za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. W sytuacji braku bezpośrednich dowodów na wyświetlanie reklamy na nośniku (przy pozostawaniu go w pasie), organ pierwszej instancji wymierzył z kolei stronie karę za zajęcie pasa drogowego według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 19 (kol. 2) tego załącznika, tj. jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a. Wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p., z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. Sąd podkreśla, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Za oczywiście niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 6, z uwagi na dwukrotne wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w dniu 2 grudnia 2020 roku, gdyż zaskarżona decyzja dotyczy kwestii zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez Skarżącą w lipcu i sierpniu 2023 roku. Sąd nie podziela także stanowiska Skarżącej, że jedynym dokumentem, który może wykazać prawidłowość usytuowania obiektu reklamowego i granic pasa drogowego jest mapa do celów prawnych. W tym zakresie wielokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, również w sprawach dotyczących skarżącej, wyjaśniając, że nie w każdym przypadku konieczne jest wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1429, z późn. zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24-29 tego rozporządzenia. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje stosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§ 1 i § 24 ust. 1), jednak nie sposób przyjąć, aby skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, skoro rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (por. wyroki NSA: z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21 i z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 515/22). W ocenie Sądu, ustawa o drogach publicznych nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Oznacza to, że zarządca drogi, prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, jest obowiązany ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 80/21). Oczywiście, ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że ma być dokonywane w sposób w jaki domaga się tego Skarżąca. Reasumując, zdaniem Sądu, prowadząc postępowanie organy w sposób prawidłowy poczyniły ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.). Analiza okoliczności faktycznych znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia kary pieniężnej wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Za niezasadny Sąd uznał ponadto zarzut naruszenia art. 81a k.p.a. Określona treścią art. 81a k.p.a. przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi. Należy odnotować, że zarówno organ pierwszej instancji, jaki i organ odwoławczy, rozważyły zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ("Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa"), uznając że okoliczności sprawy nie wskazują na wystąpienie okoliczności przewidzianych w tym przepisie. Stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe. Organ odwoławczy trafnie bowiem wskazał, że umieszczenie reklam na ścianie budynku, w pasie drogowym, nie może być uznane na naruszenie prawa mniejszej wagi, szczególnie, że Spółka odnosiła z istnienia nośnika korzyści finansowe, przy jednoczesnym zainstalowaniu w podobnych okolicznościach kilkuset innych nośników reklamowych. Reasumując, skoro w toku postępowania administracyjnego wykazano, że Skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, to organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.