VI SA/Wa 39/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant specjalista Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. (dalej: "Skarżąca", "Strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ") z [...] listopada 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 4 pkt 22 lit. d), art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz ust. 4, art. 7d ust. 5 pkt 1, art. 94b ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919 ze zm., dalej: "u.t.d."), art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51 ze zm., dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1071/2009), art. 1 i załącznika I rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8, dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) nr 2016/403"), utrzymującą w mocy decyzję z [...] lipca 2021 r. nr [...] stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez Stronę prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przez Stronę była decyzja wydana [...] października 2020 r. nr [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Wymienioną decyzją nałożono na Stronę karę pieniężną w wysokości 3.100 zł. Kara została nałożona m. in. za naruszenie określone w lp. 6.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. za naruszenie polegające na posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą. Naruszenie zostało popełnione 13 lipca 2020 r. Opisane naruszenie stanowi najpoważniejsze naruszenie (NN) wymienione w grupie 2 pod nr 5 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403, tj. naruszenie polegające na posługiwaniu się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą (uznawane za prowadzenie pojazdu bez karty kierowcy). Organ wyjaśnił, że Strona posiada zezwolenie nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydane przez GITD [...] czerwca 2018 r. Organ wskazał, ze pismem z [...] maja 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu i wezwał Stronę do przedłożenia dokumentów dotyczących liczby zatrudnionych kierowców i będących w dyspozycji przedsiębiorcy w okresie ostatnich 3 miesięcy od dnia odebrania tego zawiadomienia i dokumentów dotyczących skali prowadzonych operacji transportowych w ww. okresie oraz przedłożenia wyjaśnień i dowodów (dokumentów) potwierdzających podjęcie w przedsiębiorstwie działań, przykładowo wskazanych w pouczeniu, mających na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy i wdrożenie procedury zapobiegającej powstawaniu naruszeń obowiązków łub warunków przewozu drogowego, a także przedłożenia wyjaśnień i dowodów (dokumentów) wskazujących czy przedsiębiorca jest członkiem polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat i wskazania nazwy tej organizacji oraz przedłożenia wszelkiej innej dokumentacji mającej znaczenie dla przedmiotowego postępowania. Wymienione zawiadomienie zostało doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Natomiast pismem z [...] czerwca 2021 r. Strona została zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego doręczonym dorosłemu domownikowi oraz o przeprowadzeniu dowodu z opracowania "Barometr zawodów". Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji I instancji z [...] lipca 2021 r., stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez Stronę, GITD wyjaśnił, że na podstawie centralnej ewidencji naruszeń i ewidencji poważnych naruszeń Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD) ustalił, że w okresie ostatnich dwóch lat przed wszczęciem przedmiotowego postępowania na Stronę nie zostały nałożone sankcje za naruszenia popełnione na terenie kraju i za granicą. Organ ustalił również czy istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez Stronę, a w szczególności czy cofnięcie Stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie. Organ dokonał tego na podstawie "Barometru zawodów" (https:/barometrzawodow.pl/) prowadzonego przez Wojewódzki Urząd Pracy w [...] w ramach ogólnopolskiego badania "Barometr zawodów" realizowanego na zlecenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, ustalając, że według prognozy na rok 2021 w województwie [...] i w powiecie [...] zawód kierowcy samochodu ciężarowego i kierowcy ciągnika siodłowego są zawodami deficytowymi. Zatem, jak uznał organ, interes społeczny nie stałby na przeszkodzie zawieszeniu przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Organ dodał, że Strona nie odpowiedziała na wezwanie organu zawarte w piśmie z [...] maja 2021 r. i nie udzieliła informacji o liczbie zatrudnianych kierowców i liczbie wykonanych operacji transportowych w okresie 3 miesięcy od dnia otrzymania ww. wezwania czy działaniach podjętych w celu wdrożenia prawidłowej dyscypliny pracy i wdrożenia procedury zapobiegającej powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. GITD wyjaśnił zatem, że na podstawie zebranego materiału dowodowego mógł ustalić liczbę naruszeń popełnionych przez stronę (1 najpoważniejsze naruszenie) oraz liczbę pojazdów zgłoszonych do licencji wspólnotowej wykorzystywanych do wykonywania transportu drogowego. Strona zgłosiła 6 takich pojazdów. Organ uznał, że popełnione naruszenie, tj. 1 najpoważniejsze naruszenie (NN) polegające na posługiwaniu się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą oraz niewielką liczbę pojazdów (6 pojazdów), którymi Strona może wykonywać przewozy drogowe, stanowi znaczną liczbę. Zatem w ocenie organu utrata dobrej reputacji przez Stronę będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenie i tym samym brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że Strona wykorzystuje 6 pojazdów, więc może wykonywać niewiele operacji transportowych, więc ma możliwość dopilnowania, aby kierowcy stosowali się do obowiązujących przepisów. Strona natomiast wykonując przewóz drogowy 13 lipca 2020 r. posługując się cudzą kartą kierowcy, nie wypełniła obowiązków nałożonych na nią przepisami rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Pismem z 6 grudnia 2021 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD z [...] listopada 2021 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia Stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie oraz ustalenia czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, do czego organ był zobowiązany zgodnie z art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d.; 3) art. 7d ust. 4 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji z pominięciem obowiązku dokonania przez organ oceny, czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie oraz zweryfikowania wdrożonego w przedsiębiorstwie postępowania naprawczego, do czego organ był zobowiązany zgodnie z art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d. W uzasadnieniu skargi, Skarżąca uargumentowała zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W niniejszej sprawie organ stwierdził utratę dobrej reputacji przez Stronę prowadzącą działalność gospodarczą, ze względu na popełnienie przez zatrudnianego przez Skarżącą kierowcę najpoważniejszego naruszenie polegającego na posługiwaniu się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą (uznawane za prowadzenie pojazdu bez karty kierowcy), wymienionego w grupie 2 pod nr 5 w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403. Powyższe naruszenie zostało stwierdzone w decyzji z [...] października 2020 r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, za które na Stronę została nałożona kara pieniężna. Zgodnie natomiast z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d., organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie. Organem, o którym mowa w art. 7 ust. 2 u.t.d., jest organ który udzielił przedsiębiorcy zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w tym przypadku GITD. Jak wynika z art. 7d ust. 3 u.t.d., po wszczęciu postępowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego. Art. 7d ust. 4 u.t.d., natomiast stanowi, że przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, bierze pod uwagę w szczególności: 1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych; 2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie; 4) pinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem. Jak wynika z art. 7d ust. 5 u.t.d., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2: 1) wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, albo 2) wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność popełnienia przez zatrudnianego przez Skarżącą kierowcę najpoważniejszego naruszenie polegającego na posługiwaniu się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie była jego własną kartą, wymienionego w grupie 2 pod nr 5 w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403. W toku postępowania administracyjnego, w obu instancjach Skarżąca nie przedłożyła organowi danych dotyczących liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jej dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych. Organ w związku z tym przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji w zakresie przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 1 u.d.p., wziął pod uwagę liczbę 6 pojazdów zgłoszonych przez Skarżącą do licencji wspólnotowej, wykorzystywanych do wykonywania transportu drogowego i na tej podstawie uznał, że przy tej liczbie pojazdów Skarżąca może wykonywać niewiele operacji transportowych, a więc popełnione naruszenie, tj. jedno najpoważniejsze naruszenie (NN) polegające na posługiwaniu się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą, stanowi znaczną liczbę naruszeń. Ta okoliczność, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stanowiła podstawę negatywnej oceny dobrej reputacji Skarżącej w zakresie przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 1 u.d.p. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że katalog okoliczności, które organ bierze pod uwagę dokonując oceny dobrej reputacji na podstawie art. 7d ust. 4 u.d.p., ma charakter otwarty. Organ wskazał również, że ustalił, iż w okresie ostatnich dwóch lat przed wszczęciem przedmiotowego postępowania na Skarżącą nie zostały nałożone sankcje za naruszenia popełnione na terenie kraju i za granicą. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ w ogóle nie uwzględnił tej okoliczności dokonując oceny dobrej reputacji Skarżącej na podstawie art. 7d ust. 4 u.d.p. Tymczasem, w ocenie Sądu, w sytuacji stwierdzenia jednego najpoważniejszego naruszenia, okoliczność, iż w okresie ostatnich dwóch lat przed wszczęciem przedmiotowego postępowania na Skarżącą nie zostały nałożone sankcje za naruszenia popełnione na terenie kraju i za granicą, jest równie istotna przy ocenie, czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, jak pozostałe literalnie wymienione przesłanki z art. 7d ust. 4 u.t.d. Organ natomiast nie uwzględnił tej okoliczności dokonując oceny, czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. W ocenie Sądu uchybienie to stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem – pomijając przy ocenie czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia – fakt, że w okresie ostatnich dwóch lat przed wszczęciem przedmiotowego postępowania na Skarżącą nie zostały nałożone sankcje za naruszenia popełnione na terenie kraju i za granicą, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w konsekwencji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, a zatem uznał, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenie, nie uwzględniając całokształtu materiału dowodowego. Pominięcie przez organ powyższej okoliczności, mogło wpłynąć na błędną ocenę, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenie. Organ rozpatrując ponownie sprawę, dokonując oceny czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenie, uwzględni fakt, że w okresie ostatnich dwóch lat przed wszczęciem przedmiotowego postępowania na Skarżącą nie zostały nałożone sankcje za naruszenia popełnione na terenie kraju i za granicą. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy, w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).