VI SA/Wa 3917/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. spraw ze skarg M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1148 (jeden tysiąc sto czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skarg w niniejszej sprawie są decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosków z [...] czerwca 2014 r., M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżący"), o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymujące w mocy decyzje GDDKiA z [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej w wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz nr [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego. W decyzji I instancji nr [...], organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie podczas objazdu drogi krajowej nr [...], pracownik jednostki terenowej GDDKiA Oddział w W. Rejon O., stwierdził nielegalne zajęcie pasa drogowego w miejscowości K., poprzez umieszczenie ogrodzenia trwale związanego z gruntem. Korespondencja w tej sprawie między organem i Stroną prowadzona była od maja 2009 r. Organ wskazał również, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] [...] października 2010 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki nr ewid. [...], usytuowanego w pasie drogi krajowej. Decyzją nr [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie z uwagi na to, że Spółka zwróciła się pismem z [...] marca 2011 r. do GDDKiA o odpłatne wydzierżawienie części pasa drogowego, na którym umieszczone jest ogrodzenie. Zgodę taką otrzymała w formie decyzji nr [...], z [...] kwietnia 2011 r., na okres 6 miesięcy. W przedmiotowej decyzji Inwestor został poinformowany, iż przed upływem terminu ważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa powinien wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego na następny okres. Strona nie wywiązała się jednak z powyższego obowiązku i [...] lutego 2014 r. GDDKiA poinformował Stronę, że decyzja zezwalająca na umieszczenie przedmiotowego ogrodzenia utraciła moc obowiązującą [...] listopada 2011 r. oraz nakazał usunięcie przedmiotowego ogrodzenia z pasa drogowego. Organ [...] marca 2014 r. otrzymał pismo Spółki, w którym Strona stwierdziła, że prace przy ogrodzeniu polegały tylko na naprawie istniejącego ogrodzenia z kamienia. W ocenie organu nie znajduje to potwierdzenia w świetle zgromadzonych dowodów. Zdaniem organu z analizy dokumentacji, w szczególności szkicu ze wznowienia granic wykonanego przez geodetę uprawnionego oraz materiału fotograficznego wynika, że Strona zajmowała pas drogowy drogi krajowej nr [...] poprzez usytuowanie ogrodzenia trwale związanego z gruntem. Okres zajęcia pasa drogowego przyjęto od daty odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. od [...] maja 2014 r., do dnia wydania decyzji. Organ dodał, że geodeta uprawniony, na zlecenie zarządcy drogi powiadomił o terminie okazania granic i pomimo skutecznego zawiadomienia strona nie stawiła się. Okres zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w miejscowości K., poprzez usytuowanie ogrodzenia działki nr [...], przyjęto od daty odbioru przez Stronę zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. od [...] maja 2014 r., do dnia wydania decyzji. W tych okolicznościach GDDKiA, decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") oraz § 4 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i art. 104 K.p.a., wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...] maja 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., tj. 36 dni, drogi krajowej nr [...] w m. K., poprzez umieszczenie ogrodzenia na trwale związanego z gruntem. Decyzją natomiast nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zobowiązał Spółkę do przywrócenia przez zajętego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. do stanu poprzedniego poprzez usunięcie ogrodzenia na trwale wiązanego z gruntem do [...] czerwca 2014 r. GDDKiA, utrzymując decyzje I instancji w mocy, wskazał w zaskarżonych decyzjach, że pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. wynika, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi w postaci decyzji administracyjnej. Organ dodał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy irrelewantny pozostaje fakt złożenia przez Stronę wniosku wszczynającego postępowanie rozgraniczeniowe. Dlatego też, zdaniem organu, okoliczność ta nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i nie zaszły w związku z tym przesłanki zawiesza przedmiotowych postępowań administracyjnych. Wobec dokonania geodezyjnego wznowienia punktów granicznych, jak wskazał organ, granica pasa drogowego została wyznaczona w sposób bezsporny. Nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, fakt złożenia wniosku o rozgraniczenie. Celem rozgraniczenia jest bowiem wytyczenie wszystkich granic określonej nieruchomości w taki sposób aby jej powierzchnia odpowiadała treści księgi wieczystej. Ponadto, organ podkreślił, że w toku postępowania Strona nie poinformowała organu o skierowaniu pisma wszczynającego postępowanie rozgraniczeniowe. Odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzutu braku tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...], organ wyjaśnił, że na mocy art. 18 u.d.p., jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. GDDKiA jako statio fisci działa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Tym samym, uwzględnienie Skarbu Państwa w ewidencji gruntów jako posiadającego tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej pas drogowy, nie stanowi przeszkody należytemu realizowaniu obowiązków związanych z zarządzaniem drogami przez GDDKiA. Organ wskazał następnie, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.), a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności tej opłaty (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). W obu przypadkach zarządca drogi nie ma wyboru i jest zobowiązany pobrać opłatę, która w tym drugim przypadku ma charakter kary administracyjnej. Organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. GDDKiA uznał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Strona zajmowała [...] m2 pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w miejscowości K. Organ podniósł, że Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, potwierdziła wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia. Organ dodał, że Strona zwróciła się do także z wnioskiem o odpłatne wydzierżawienie pasa drogowego, uznał więc, że Strona miała świadomości zawinionego działania związanego z nielegalnym zajęciem pasa drogowego. W skargach z [...] września 2014 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzje GDDKiA z [...] sierpnia 2014 r., Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i decyzji je poprzedzających oraz o zasądzenie na Jego rzecz od organu administracyjnego kosztów postępowania, zarzuci: 1. nie wykazanie się tytułem prawnym do spornego gruntu przez GDDKiA, a tym samym bezpodstawne żądanie usunięcia ogrodzenia Skarżącego i nałożenia na niego kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia; 2. nie uwzględnienie w toku postępowania faktu, że odnośnie spornego pasa gruntu toczy się postępowanie rozgraniczeniowe; 3. nie uwzględnienie faktu, że Skarżący nie został powiadomiony o wskazaniu granic, spornego pasa gruntu, zainicjowanego przez organ administracyjny i oparcie dalszych swoich ustaleń na fakcie, że Skarżący nie kwestionował wskazania granicy. Skarżący wskazał, że nabył w roku 2007 zabudowaną nieruchomość, oznaczoną numerem geodezyjnym [...], położoną w K. gm. P. Przedmiotowa działka graniczy z drogą krajową nr [...], której zarządcą jest GDDKiA. Przedmiotowa nieruchomość użytkowana była przez Skarżącego oraz poprzedników prawnych w niekwestionowanych granicach do roku 2014, kiedy to organ wydał przeciwko Skarżącemu dwie zaskarżone decyzje. Zaskarżone decyzje GDDKiA uzasadniał tym, że część działki Skarżącego, stanowi własność Skarbu Państwa. Skarżący dodał, że działka nr [...] nabyta została przez niego ze wskazaniem granic, co zapisane jest w dokumentacji geodezyjnej i w księgach wieczystych. Ponadto, granica z działką obejmującą drogę krajową [...], ustabilizowana była od co najmniej drugiej wojny światowej a nawet przed wojną trwałym, kamiennym ogrodzeniem, biegnącym poza rowem i rosnącymi za rowem 100- letnimi drzewami, przylegającymi do drogi nr [...]. Skarżący podniósł także, że w dostępnej dokumentacji geodezyjnej Starostwa Powiatowego w [...] brak jest jakichkolwiek dokumentów aby GDDKiA przejęła w swoje władanie część działki Skarżącego, usytuowanej poza rowem i 100-letnimi drzewami oraz wchodząc poza 100-letnie kamienne ogrodzenie. Skarżący podkreślił, że po nabyciu przedmiotowej działki, uruchamiając hotel na tej działce naprawił istniejące od kilkudziesięciu lat ogrodzenie, uzupełniając w nim braki i dokonując jego rewitalizacji. Skarżący dodał, że kiedy GDDKiA zwrócił się do Spółki z roszczeniami co do spornego pasa gruntu, Spółka zażądała okazania dokumentów, będących tytułem prawnym organu do tego gruntu. Takich dokumentów Spółce nie przedstawiono, okazując jedynie mapę drogi, obejmującą sąsiedztwo setek innych działek. Skarżący podniósł również, że GDDKiA przystąpił do geodezyjnego wskazania granic. O powyższym fakcie Spółka dowiedziała się przeglądając dokumenty zgromadzone przez GDDKiA, w których ze zwrotnego poświadczenia odbioru powiadomienia Spółki o tej czynności wynikało, że powiadomienie pokwitowane zostało przez zupełnie inną firmę, nie mającą nic wspólnego ze Spółką. Skarżący dodał, że gdy dowiedział się o roszczeniach GDDKiA, złożył wniosek do Burmistrza Miasta P. o rozgraniczenie działek. Argumentacja organu, zdaniem Skarżącego, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania jest sprzeczna z obowiązującym prawem i logiką. W odpowiedzi na skargi GDDKiA powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach i wniósł o oddalenie skarg. Na rozprawie 22 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej: "P.p.s.a.") postanowił połączyć sprawy ze skarg Skarżącego o sygn. akt VI SA/Wa 3917/14 oraz VI SA/Wa 3918/14) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić dalej pod wspólną sygn. akt VI SA/Wa 3917/14. Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, m.in. na umieszczaniew pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak wynika z art. 40 ust. 12 u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tego artykułu. Pasem drogowym, w świetle art. 4 pkt 1 u.d.p., jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż Skarżący twierdzi, że sporna część powierzchni gruntu, którą organ uznaje za powierzchnię pasa drogowego, stanowi Jego własność, a nie Skarbu Państwa. Według Skarżącego granica działki nr [...], stanowiącej Jego własność, z działką obejmującą drogę krajową [...], ustabilizowana była od co najmniej drugiej wojny światowej a nawet przed wojną trwałym, kamiennym ogrodzeniem, biegnącym poza rowem i rosnącymi za rowem 100- letnimi drzewami, przylegającymi do drogi nr [...]. Skarżący twierdzi, że naprawił istniejące od kilkudziesięciu lat ogrodzenie, natomiast w dostępnej dokumentacji geodezyjnej Starostwa Powiatowego w P., brak jest jakichkolwiek dokumentów przejęcia przez Skarb Państwa w swoje władanie część działki Skarżącego. Problem zatem zasadza się nie w kwestii przebiegu granic pasa drogowego drogi krajowej nr [...], ale w kwestii, czy wynikający z dokumentacji, znajdującej się w aktach sprawy, przebieg pasa drogowego tej drogi, nie obejmuje części działki nr [...], należącej do Skarżącego. W sytuacji, w której to wytyczona granica pasa drogowego obejmowałaby część działki Skarżącego, nie doszłoby do zajęcie przez Skarżącego pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., a w konsekwencji brak byłoby podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., jak i zobowiązania Skarżącego w drodze decyzji do przywróceniu do stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego drogi krajowej nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie art. 36 u.d.p. W świetle zatem, podniesionego przez Skarżącego zarzutu, GDDKiA przed wydaniem rozstrzygnięć w niniejszych sprawach, powinien w sposób jednoznaczny wykazać uprawnienia Skarbu Państwa do spornego w sprawie gruntu objętego przebiegiem granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Powyższej kwestii nie rozstrzygają, znajdujące się w aktach sprawy: wypis z rejestru gruntów z [...] marca 2006 r., w którym Skarb Państwa wskazany jest jako posiadacz samoistny drogi, jak i szereg mapek wskazujących przebieg pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Wydając decyzje administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz nakazu przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego organ jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest zobowiązany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest on obowiązany do zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Dopiero na tej podstawie organ, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentacji wykazującej uprawnienia Skarbu Państwa do spornego w sprawie gruntu objętego przebiegiem granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...], dlatego niemożliwym jest dokonanie przez Sąd oceny, czy wydane przez organ decyzje są zgodne z przepisami prawa. Zostały one wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy i na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. Wobec powyższego braku w materiale dowodowym, Sąd stwierdza, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, naruszając reguły postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ ponadto, nie przedstawiając wyczerpujących dowodów, uznał za udowodniony fakt uprawnienia Skarbu Państwa do spornego w sprawie gruntu, poprzez co dokonana w tej kwestii ocena ma charakter dowolny naruszający art. 80 K.p.a. Powyższe naruszenia standardów procedury administracyjnej, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie komu przysługuje prawo własności do spornego gruntu ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej oraz zobowiązania Go do przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego. Organ, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu, uzupełni brakujący materiał dowodowy oraz podejmie prawidłowe rozstrzygnięcie w kwestii odpowiedzialność Skarżących za ewentualny delikt administracyjny. Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 tej ustawy.