VI SA/Wa 393/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej agencji ochrony posiadającej koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę Postanowieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., wydanym na podstawie art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221, z późn. zm.) oraz art. 106 § 5 i art. 268 a K.p.a., w związku z prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniem administracyjnym wydano negatywną opinię dotyczącą A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: A.), posiadającej koncesję Nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. (z późn. zm.) na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego. W uzasadnieniu wskazano, iż przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji toczy się postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia, w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia koncesji udzielonej A. Jak wynika z przepisu art. 16 powołanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udziela, odmawia udzielenia, ogranicza zakres działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofa koncesję na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Przepis powyższy ustanawia obowiązek współdziałania i jednocześnie kształtuje zakres właściwości organów przy wydawaniu decyzji w powyższych sprawach. Komendant wojewódzki Policji, będąc organem współdziałającym, ma obowiązek zbadać sprawę w granicach swojej właściwości rzeczowej i wyrazić stanowisko. Wydanie opinii poprzedzone jest dokonaniem sprawdzeń, a opinia pozytywna oznacza, iż organ ją wydający nie zna żadnych okoliczności, które mogłyby wpływać na nieprawidłowe wykonywanie działalności objętej koncesją. Sprawdzając osoby znajdujące się w składzie zarządu spółki ustalono, że Prokuratura Rejonowa w [...] wniosła akt oskarżenia m.in. przeciwko: - prezesowi Zarządu A. p. A. G. - o czyn z art. 286 § 1 kk. w zw. z art. 294 § 1 kk. w zb. z art. 271 § 1 kk. w zb. z art. 273 kk. w zw. z art. 11 §2 kk. i art. 12 kk. oraz o czyn z art. 270 § kk. oraz o czyn z art. 218 § 1 kk. w zw. z art. 219 § 1 kk. w zw. z art. 11 § 2 kk. i art. 12 kk. oraz czyn z art. 191 § 1 kk. oraz czyn z art. 77 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości; - wiceprezesowi Zarządu A. p. K. G. - o czyn z art. 286 § 1 kk. w zw. z art.294 § 1 kk. w zb. z art. 271 § 1 kk. w zb. z art. 273 kk. w zw. z art. 11 § 2 kk. i art. 12 kk.; - prokurentowi A. p. J. K. - o czyn z art. 218 § 1 kk. w zw. z art. 219 kk. w zw. z art. 11 § 2 kk. w zw. z art. 12 kk. W ocenie organu Policji prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia ma ścisły związek ze sferą bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego (wymaga ono zgody organu administracji publicznej, wyrażonej decyzją administracyjną), a opinia organu Policji stanowi swoistą rekomendację, iż działalność podmiotu, któremu udzielono stosownej koncesji, nie będzie zagrażać porządkowi publicznemu. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, iż przeciwko osobom zasiadającym w zarządzie spółki toczy się postępowanie karne o szereg przestępstw. Fakt ten, w ocenie organu Policji uniemożliwił wydanie pozytywnej opinii. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. wnosząc równocześnie o zmianę tej opinii. W uzasadnieniu podniesiono, iż negatywna opinia została wydana w oparciu o zastrzeżenia jakie Policja posiada w stosunku do byłych już członków zarządu spółki w osobach A. G., K. G. i J. K. Wymienieni zrezygnowali z pracy w zarządzie spółki dnia [...] października 2007 r., a prokurent w dniu [...] października 2007 r., czyli przed wydaniem przedmiotowej opinii. O powyższym fakcie A. poinformowała MSWiA pismem z dnia [...] października 2007r. i złożyła stosowny wniosek o dokonanie zmian w koncesji [...] w dniu [...].10.2007 r. Jednocześnie w zażaleniu podano dane nowego członka Zarządu A. (jednoosobowego) oraz prokurentów firmy. Wszystkie z w/w osób nie są karane i nie są w stosunku do nich prowadzone postępowania karne. Karty danych osobowych pozostają w dyspozycji Departamentu Zezwoleń i Koncesji MSWiA w Warszawie. W ocenie skarżącej, ponieważ negatywna opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zawiera innych zastrzeżeń, powinna być zmieniona na pozytywną. Postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 268a K.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia po rozpatrzeniu zażalenia Prezesa A. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego uznał, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jest zasadne. Jak wynika z akt sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] października 2007 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wydanie opinii, o której mowa w art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, w związku z wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia koncesji udzielonej A. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że Prokuratura Rejonowa w [...] wniosła akt oskarżenia przeciwko w/w członkom Zarządu i prokurentowi A. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zasadne jest zatem cofnięcie A. posiadanej koncesji. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia strony oraz analizie materiału dowodowego stwierdził, iż zawiadomienie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dotyczyło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia, w oparciu o art. 22 ust 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, koncesji udzielonej A. Opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dotyczyła więc postępowania w sprawie cofnięcia koncesji. Jeżeli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzna za stosowne wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie zmiany koncesji w zakresie zmiany zarządu spółki wystąpi do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie na ten temat opinii i dopiero wtedy Komendant będzie zobowiązany do zaopiniowania nowego składu zarządu. W chwili obecnej Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał jednak opinię w sprawie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej takiemu zarządowi jaki jest umieszczony w koncesji MSWiA. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji w [...] w ramach współdziałania, wynikającego z art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, przeprowadził postępowanie dotyczące wydania opinii w sprawie cofnięcia koncesji na prowadzenie usług ochrony osób i mienia. Ponieważ powyższa ustawa nie zawiera szczegółowych regulacji co do zakresu i przedmiotu opinii, organy Policji - kierując się względami wykładni funkcjonalnej przywołanego przepisu w związku art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807, z późn. zm.) - przyjęły, że postanowienie opiniujące w sprawie cofnięcia koncesji winno odwoływać się do przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, określających przesłanki jej cofnięcia. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał pozytywną opinię w sprawie cofnięcia koncesji A., co nie narusza przepisów prawa materialnego (ustawy o ochronie osób i mienia oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), ani też procedury administracyjnej. Organ koncesyjny został bowiem zobowiązany do zasięgnięcia przed cofnięciem koncesji stosownej opinii właściwego organu Policji, ponieważ prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia ma ścisły związek z bezpieczeństwem państwa i porządku publicznego, a opinia organu Policji stanowi swoistą rekomendację, iż działalność podmiotu, któremu koncesja została udzielona, nie zagraża tym dobrom. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, iż przeciwko prezesowi zarządu, wiceprezesowi zarządu i prokurentowi A. toczy się postępowanie karne, w którym postawiono im szereg zarzutów. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, osoby reprezentujące przedsiębiorstwo prowadzące działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, powinny posiadać nieskazitelną opinię i przestrzegać porządku prawnego, ze względu na szczególny charakter świadczonych usług. Nieposzlakowana opinia takich osób ma rekomendować firmę świadczącą usługi w zakresie ochrony osób i mienia, iż będą prowadzić koncesjonowaną działalność w sposób niezagrażający bezpieczeństwu państwa i obywateli. Ta przesłanka jest podstawą do cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia albo zmiany jej zakresu (art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia). W ocenie organów Policji postawienie zarzutu o popełnienie przestępstw osobom prowadzącym działalność tego rodzaju uzasadnia wniosek, że osoby te nie dają rękojmi należytego, zgodnego z prawem prowadzenia działalności w zakresie ochrony osób i mienia. Stwierdzenie takie mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, do której organy Policji mają prawo na podstawie art. 80 k.p.a. Ocena ta nie jest dowolna i ma potwierdzenie w materiale dowodowym. Skargę na powyższe postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana A. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] negatywnie opiniującego prowadzoną przez spółkę działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia jako naruszających prawo, tj. przepis art. 7, art. 12 i art. 105 K.p.a. i uznanie tego postanowienia za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu przypomniano, że w trakcie powadzonego postępowania administracyjnego A. poinformowała organ I instancji o całkowitej zmianie zarządu wnosząc o uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. Zarówno organ I, jak i II instancji nie uznały tego wniosku. W konsekwencji organy wydające postanowienia nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wykazały się wnikliwością w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego. Organy te oparły się na nieaktualnych danych i nie przeanalizowały podstawowych dokumentów, np. wypisu z KRS, na podstawie których prowadzona jest działalność gospodarcza A. Nadto w skardze nadmieniono, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] w tym samym stanie faktycznym i prawnym wydał kolejną pozytywną opinię o prowadzonej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., którym negatywnie zaopiniowano - w związku z prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniem administracyjnym – działalność gospodarczą A. Sp. z o.o. w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego. Postępowanie, w którym wydano postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], zostało wszczęte w związku z prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniem administracyjnym w sprawie cofnięcia, w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, koncesji udzielonej A. Zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, jest organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Z powołanego przepisu, rozpatrywanego w związku z art. 22 ustawy jednoznacznie wynika, iż w sprawie cofnięcia koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia zasięgnięcie opinii komendanta wojewódzkiego Policji jest obligatoryjne. Brak stanowiska organów opiniujących uzasadnia uchylenie decyzji o cofnięciu koncesji na prowadzenie usług ochrony osób i mienia oraz usług detektywistycznych (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2572/00, LEX nr 157789. W orzecznictwie NSA przyjęto, iż "stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z przepisem art. 106 § 4 k.p.a., organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające." Jednocześnie uznaje się, że "Postanowienie (opinia) wydane w trybie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia ma charakter rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego. W odniesieniu do takich orzeczeń administracyjnych zakres kontroli ich zgodności z prawem dokonywany przez sąd administracyjny jest ograniczony. Sąd kontroluje jedynie kwestie proceduralne, a w szczególności uzasadnienie takiego postanowienia. Może ono być zakwestionowane wówczas, jeżeli nosi cechę dowolności, narusza przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie (tak NSA w wyrokach z dnia 3 grudnia 2002 r.: sygn. akt II SA 776/01, LEX nr 157671 oraz sygn. akt II SA 2794/00, LEX nr 157665, a także w wyroku z dnia 23 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1594/00, LEX nr 157933). W rozpatrywanej sprawie bez wątpliwości ustalono, że Prokuratura Rejonowa w [...] wniosła akt oskarżenia przeciwko prezesowi i wiceprezesowi Zarządu A. oraz jej prokurentowi o popełnieniu szeregu przestępstw m.in. przeciwko mieniu i wiarygodności dokumentów. Zasadna jest więc zawarta w zaskarżonym postanowieniu ocena Komendanta Głównego Policji, iż postawienie zarzutu o popełnienie przestępstw osobom prowadzącym działalność w zakresie ochrony osób i mienia uzasadnia wniosek, że osoby te nie dają rękojmi należytego, zgodnego z prawem prowadzenia działalności tego rodzaju. Stwierdzenie takie mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, do której organy Policji mają prawo na podstawie art. 80 k.p.a. Ocena ta nie jest dowolna i ma potwierdzenie w materiale dowodowym. Stanowisko takie znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 2 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1629/98, LEX nr 46638, w którym stwierdzono, że: "...Kwestia doboru osób do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób, mienia i detektywistycznych, ma podstawowe znaczenie w wykonywaniu tego rodzaju koncesjonowanej działalności gospodarczej. Sprawcy przestępstw umyślnych, zwłaszcza przeciwko osobie lub mieniu nie mogą być brani pod uwagę przy doborze osób stojących na straży przestrzegania prawa." W tej sytuacji podniesiony przez A. zarzut, iż opinia została wydana wyłącznie na podstawie jednej przesłanki, tj. wniesienia przez Prokuraturę Rejonową w [...] aktu oskarżenia przeciwko w/w osobom (członkom Zarządu A. oraz jej prokurentowi) jest niezasadny, gdyż ta jedna okoliczność dyskwalifikuje te osoby jako reprezentantów firmy prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, ściśle związaną z przestrzeganiem prawa. Nie jest też trafny zarzut, iż organy Policji nie uwzględniły informacji o zmianie członków Zarządu A., a tym samym nie wykazały się wnikliwością w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego. Ma bowiem rację Komendant Główny Policji stwierdzając, że przedmiotowa opinia dotyczyła postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, prowadzonego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, nie zaś postępowania administracyjnego w sprawie zmiany koncesji w zakresie zmiany składu zarządu A., który zgodnie z art. 18 powołanej ustawy jest określany w koncesji; o zmianach w tym zakresie przedsiębiorca jest zobowiązany zawiadomić organ koncesyjny, który ma prawo zająć w tej sprawie odpowiednie stanowisko. Oczywiście, o ile takie postępowanie zostanie wszczęte. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.