VI SA/Wa 393/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. K. S. (dalej też jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej też jako "Prezydium KRRP") z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...]. Zaskarżoną uchwałą Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy swoją wcześniejszą uchwałę z dnia [...] września 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie przekazania skargi na radcę prawnego K. S. Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2016 r. poz. 23 – dalej też jako "k.p.a."). Do wydania zaskarżonej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu 8 września 2015 roku wpłynął do Krajowej Rady Radców Prawnych wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie przekazania skargi na radcę prawnego K. S. Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą z dnia [...] września 2015 roku nr [...], w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej. Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła zażalenie. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...], utrzymało w mocy swoją wcześniejszą uchwałę z dnia [...] września 2015 roku nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie przekazania skargi na radcę prawnego K. S. Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Organ w uzasadnieniu odmowy podkreślił, że od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie przekazania skargi na radcę prawnego K. S. Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. nie przysługiwał żaden środek odwoławczy, w szczególności odwołanie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto uchwała ta nie została wydana w trybie przepisów postępowania administracyjnego, tylko w trybie obowiązującego wówczas § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do radców prawnych i aplikantów radcowskich. Przepis § 19 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia uprawniał radę okręgowej izby radców prawnych do przekazania skargi na radcę prawnego rzecznikowi dyscyplinarnego, a rzecznika dyscyplinarnego zobowiązywał do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem organu nie ma zatem żadnych przesłanek do stwierdzenia, iż uchwała została wydana z naruszeniem art. 52 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku, poz. 233 ze zm.) oraz § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Powyższe okoliczności, w ocenie organu, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, gdyż bez wątpienia są uzasadnionymi przyczynami, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Sprawa nie podlega bowiem załatwieniu w formie decyzji. Na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...], K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 i art. 61a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnianiu podniosła, że za stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie przekazania skargi na radcę prawnego K. S. Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., przemawia naruszenie art. 52 ust. 3 pkt 3 ustawy o radcach prawnych oraz § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do radców prawnych i aplikantów radcowskich. W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2016 roku, poz. 718, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyń określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę K. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...], należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest odmowa wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie przekazania skargi na radcę prawnego K. S. Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak bowiem wyjaśnia się w doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego 2014, LEX/el; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, Nr 4, s. 15). W przedmiotowej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], Krajowa Rada Radców Prawnych uznała, że zaistniała druga z ww. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania tj. "inna uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie nie może zostać wszczęte". Podkreślenia wymaga, że przesłanka ta nie została dookreślona w jakikolwiek sposób (nie wskazano choćby jej przykładu – przez formułę "w szczególności"). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się jednakże, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Reasumując, przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu ten ostatni przykład zachodzi w niniejszej sprawie. W postanowieniu wydawanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ może wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, że do tej kategorii zaliczyć trzeba także sprawy dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej radców prawnych. Prawidłowo bowiem organ zauważył, że uchwała, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, nie została wydana w trybie przepisów postępowania administracyjnego, tylko w trybie obowiązującego wówczas § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do radców prawnych i aplikantów radcowskich. Zgodnie z powyższym przepisem rzecznik dyscyplinarny był obowiązany wszcząć postępowanie wyjaśniające na polecenie rady okręgowej izby radców prawnych lub Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego. Nadmienić w tym miejscu należy, że w myśl § 1 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do radców prawnych i aplikantów radcowskich (Dz. U. z dnia 17 maja 1984 r.) w zakresie nie uregulowanym przepisami przedmiotowego rozporządzenia stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Również w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego oraz przepisy rozdziałów I – III kodeksu karnego (art. 741 ustawy o radcach prawnych). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do doszukiwania się możliwości zastosowania trybu uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego na jakimkolwiek etapie postępowania dyscyplinarnego ujętego w przepisach ustawy o radcach prawnych. Nie ulega więc wątpliwości, że w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec radcy prawnego, nie zapadają żadne akty, którym można byłoby przypisać walor decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w oczywisty sposób nie ma możliwości prowadzenia przez organy samorządu radcowskiego, w tym Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, uregulowanego w przepisach k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania dyscyplinarnego. W konsekwencji właściwym rozstrzygnięciem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu wydanego w toku postępowania dyscyplinarnego jest odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Istotnym jest przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o radcach prawnych samorząd radców prawnych jest niezależny w wykonywaniu swych zadań i podlega tylko przepisom prawa. Jednocześnie, poza wykonywaniem zadań, które powinny być traktowane wyłącznie jako własne (korporacyjne), dotyczące wewnętrznych spraw korporacji, m.in. takie jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, organy samorządu radców prawnych posiadają również, przyznane im mocą ustawy, uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organy samorządu zawodowego są organami administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym (w odróżnieniu od organów administracji publicznej rozumieniu ustrojowym). Mogą Zatem wydawać prowadzić postępowania w trybie procedury kodeksu postępowania administracyjnego i wydawać ujęte w jego ramach rozstrzygnięcia, jeżeli konkretny przepis prawa umocowuje je załatwiania danej sprawy w tej właśnie formie (w myśl art. 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro żaden przepis prawa nie upoważnia organów samorządu zawodowego radców prawnych do wydawania aktów ujętych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego na gruncie postępowań dyscyplinarnych, do których w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy procedury karnej, brak było podstaw do merytorycznego rozpoznawania przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie przekazania skargi na radcę prawnego K. S. Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Prawidłowo więc Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, działając na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.