VI SA/Wa 394/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz N. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. N. S.A. w W. pismem z dnia [...] października 2006 r. skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniósł o wydanie od [...] grudnia 2006 r. na kolejne 18 miesięcy tj. do [...] czerwca 2008 r. decyzji na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. K. w rej. ul. P. pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. Decyzją [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. działając w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkimi i powiatowymi po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu [...] października 2006 r. przez N.S.A. z siedzibą w W. zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. K. rej. ul. P. o powierzchni 4,80 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji na okres od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2, ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy na kwotę 4.050,00 zł, płatną w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40 d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481) i art. 104 k.p.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz Uchwała Nr LXXX/2512/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 31 sierpnia 2006 r. zmieniająca uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r., Nr 199). W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż nie uwzględnił wniosku strony w całości tj. na lokalizację reklamy na 18 miesięcy tylko na 3 miesiące, dlatego, że zarządca drogi zobowiązany jest na bieżąco monitorować sytuację na drodze i niezwłocznie reagować na wszelkie możliwe zagrożenia. Wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy we wskazanym terminie na okres 18 miesięcy spowoduje, że Zarząd Dróg Miejskich nie będzie miał możliwości usunięcia reklamy niezwłocznie po stwierdzeniu, że zaczęła zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Okres obowiązywania niniejszej decyzji jest natomiast odpowiednim okresem pozwalającym zarządcy drogi obserwować i niezwłocznie reagować na zmieniającą się sytuację na drodze w związku ze zwiększającym się ruchem pojazdów, a w konsekwencji większym zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu w miejscu umieszczenia reklamy. Od powyższej decyzji N. S.A. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., domagając się uchylenia jej w części dotyczącej terminu, na jaki udzielono decyzją zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu [...] października 2006 r. na kolejne 18 miesięcy tj. do dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu odwołania spółka przede wszystkim podniosła, że organ, wydając decyzję naruszył art. 7 k.p.a., albowiem nienależycie wyjaśnił sprawę i uchybił interesowi strony. Poza tym organ administracji nie wyjaśnił podstaw, w oparciu o które wydał decyzję, jak i dlaczego odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres 18 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję w całości utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że w rozstrzygnięciu decyzji I instancji zabrakło orzeczenia w zakresie całego wniosku strony tj. wypowiedzenia się organu do kwestii zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cały wnioskowany okres tj. od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] czerwca 2008 r. Sentencja decyzji odnosi się jedynie do trzech pierwszych miesięcy tego okresu. Dopiero w uzasadnieniu decyzji nastąpiło odniesienie się do tego pozostałego okresu. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest jedynie rozstrzygnięciem częściowym, załatwiającym wniosek strony tylko w zakresie udzielenia zezwolenia na okres od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r. Z kolei co do pozostałego zakresu wniosku tj. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę przy ul. K. w rej. ul. P. na okres od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] czerwca 2008 r. N. S.A. przysługuje prawo domagania się od organu wydania kolejnego merytorycznego rozstrzygnięcia, które będzie decyzją częściową i załatwiającą wniosek strony w tym zakresie, w którym do tej pory nie został rozpatrzony. W tym bowiem zakresie przed organem pierwszej instancji w dalszym ciągu sprawa jest zawisła i wymaga załatwienia. Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim załatwia ona wniosek strony, Kolegium uznało, że decyzja ta odpowiada prawu. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] N. S.A. w W. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego z decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że organ ten uznał za możliwe wydanie zezwolenia na okres 3 miesięcy, a tym samym nie jest możliwe w jego uznaniu wydanie zezwolenia na wnioskowany okres 18 miesięcy. Wynika to zarówno z treści sentencji decyzji jak i jej uzasadnienia. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji rozstrzygnął co do całości wniosek skarżącego. Gdyby, zdaniem organu I instancji, wydana decyzja dotyczyła wyłącznie części wniosku skarżącego tj. okresu pierwszych trzech miesięcy, na które wydane zostało zezwolenie, potraktowałby on złożone odwołanie jako wniosek o uzupełnienie decyzji zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., do czego jest zobowiązany zgodnie z przepisami ustawy. Fakt, że organ I instancji tego nie uczynił, świadczy o tym, że w jego uznaniu przedmiotowa decyzja dotyczyła całości żądania skarżącego. Nie ulega również wątpliwości, że decyzji organu I instancji nie można traktować jako decyzji częściowej. W przypadku wydania bowiem takiej decyzji organ ją wydający zobowiązany jest do zaznaczenia tego faktu w treści decyzji. Poza tym wydanie decyzji jest możliwe tylko w przypadku, gdyby przedmiot żądania zawarty w konkretnym wniosku jest podzielny w sensie możliwości wydania decyzji częściowej, a więc może dotyczyć części wniosku (np. jednej z nieruchomości z kilku, których dotyczy wniosek). W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest zgodna z prawem i podlega uchyleniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało bowiem zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym powołując się na brak przedmiotu zaskarżenia, pomimo że decyzja taka została przez organ I instancji wydana. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego byłoby niezgodne z prawem również wtedy, gdyby uznać, że decyzja organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia co do całości wnioskowanego okresu. W przypadku bowiem przekazania według właściwości organowi II instancji przez organ I instancji pisma skarżącego, omyłkowo uznanego przez organ I instancji za odwołanie od decyzji, organ odwoławczy powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony i w razie popierania odwołania stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.) w razie zaś oświadczenia, że chodzi o uzupełnienie decyzji organu I instancji – umorzyć postępowanie odwoławcze, przekazując pismo do rozpoznania organowi I instancji jako wniosek o uzupełnienie decyzji. Organ I instancji byłby wtedy zobowiązany do uzupełnienia decyzji zgodnie z wnioskiem tj. do udzielenia zezwolenia na cały wnioskowany okres bądź odmowy udzielenia takiego. Decyzję taką skarżący mógłby następnie zaskarżyć, poddając ją merytorycznej kontroli organu odwoławczego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie próbowało nawet wyjaśnić rzeczywistych intencji skarżącego utrzymując decyzję organu I instancji, mimo, że z jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia wynika, że utrzymało ono w mocy decyzję organu I instancji wskutek odwołania skarżącego, które dotyczyło orzeczenia, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nieistniejącego, a więc którego odwołanie w ogóle nie dotyczyło. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w przepisach prawa i podlegać musi uchyleniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, że okoliczność, że Zarząd Dróg Miejskich przekazał organowi odwoławczemu odwołanie wraz z zaskarżoną decyzją nie oznacza, że nie uznał, że odwołanie to jest wnioskiem o uzupełnienie decyzji. A skoro tak, w zakresie uzupełnienia tego rozstrzygnięcia sprawa w dalszym ciągu jest zawisła i wymaga załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Słusznie skarżący powołuje się na postanowienie SN z 7 lipca 1988 r. III AZP 10/88, OSNC 1990/9/116, które zapadło w zbliżonym stanie faktycznym i bezpośrednio znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej. Zgodnie z uzasadnieniem powyższego orzeczenia "stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, które rozstrzygać powinno sprawę co do istoty w całości lub w części (2). Istotą sprawy jest w sprawach wszczętych na żądanie strony jej żądanie zawarte we wniesionym podaniu (art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a.). Odpowiednio w art. 128 zd. drugie k.p.a. określono istotę odwołania strony od decyzji wydanej w pierwszej instancji w jej sprawach przez wskazanie, że stanowi ją niezadowolenie strony z wydanej decyzji". W niniejszej sprawie organ administracji państwowej pierwszej instancji wydał decyzję pozytywnie rozstrzygającą wniosek spółki co do części okresu, na jaki wnosiła o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy (na 3 miesiące), natomiast nie załatwił sprawy co do pozostałego okresu 8 miesięcy. W decyzji nie wskazano, ze rozstrzyga ona celowo sprawę w części dopiero w uzasadnieniu organ podał przyczyny, dlaczego nie wydano zezwolenia na cały żądany okres. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie zapadła decyzja rozstrzygająca o całości żądania zawartego we wniosku spółki. Skarżąca odwołując się od tej decyzji zaskarżyła rozstrzygnięcie dla siebie pozytywne polemizując jedynie z uzasadnieniem, w którym sprzecznie z treścią rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji zamieścił argumenty przemawiające przeciwko uwzględnieniu wniosku w pozostałym nie rozpoznanym zakresie. Tej wadliwości nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję, co do której brak było podstaw zaskarżenia, gdyż spółka jej nie kwestionowała. Dalej, jak stanowi cyt. wyżej postanowienie SN "w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji organ pierwszej instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy, któremu jednak przedstawiono odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony, w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.) w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji, umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w związku z art. 140 k.p.a.)". W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 1) c) p.p.s.a. Pozostałe rozstrzygnięcia wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.