VI SA/Wa 395/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. E. na Komunikat Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odwołania egzaminu pisemnego na audytora wewnętrznego postanawia: odrzucić skargę Minister Finansów Komunikatem Nr [...] z dnia [...] września 2005r. (Dz. Urz. MF [...]), na podstawie § 2 ust. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2002 r. w sprawie sposobu organizowania i przeprowadzania egzaminu na audytora wewnętrznego oraz działania Komisji Egzaminacyjnej (Dz. U. Nr 166, poz. 1364 z póżn. zm) ogłosił, wyznaczone przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej przeprowadzającej egzaminy na audytorów wewnętrznych, terminy egzaminów pisemnych na audytora wewnętrznego: 7 lutego 2006r., 25 kwietnia 2006r., 5 września 2006r. oraz 21 listopada 2006 r. Minister Finansów Komunikatem nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. odwołał wyznaczony na dzień 21 listopada 2006 r. egzamin pisemny na audytora wewnętrznego. Komunikat ten, zgodnie z § 2 ust. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2006r. w sprawie sposobu organizowania i przeprowadzania egzaminu na audytora wewnętrznego oraz działania Komisji Egzaminacyjnej, został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów [...], jak również zamieszczony w dzienniku ogólnopolskim "Rzeczpospolita" w dniu 17 listopada 2006r. oraz na stronie internetowej Ministerstwa Finansów www.mofhet.gov.pl. Pismem z dnia [...] listopada 2006r. znak [...] Departament Koordynacji Kontroli Finansowej i Audytu Wewnętrznego poinformował osoby dopuszczone do egzaminu na audytora wewnętrznego w dniu 21 listopada 2006r., w tym M. E., o odwołaniu przez Ministra Finansów tego egzaminu. W ww. piśmie zawarto jednocześnie informację, iż kolejne terminy egzaminów na audytora wewnętrznego zostaną wyznaczone przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej, niezwłocznie po jej powołaniu przez Ministra Finansów na podstawie art. 59 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Informacja ta została zawarta również w Komunikacie Dyrektora Departamentu Koordynacji Kontroli Finansowej i Audytu Wewnętrznego, sporządzonym i zamieszczonym na stronie internetowej Ministerstwa Finansów w dniu 14 listopada 2006 r. M. E., zwana dalej skarżącą, w pismach z dnia 27 listopada 2006 r. oraz 7 grudnia 2006 r. , zwróciła się do Ministra Finansów o wyjaśnienia dotyczące odwołania omawianego egzaminu. Wskazała, iż z Ministerstwa Finansów uzyskała informacje, iż egzamin na audytora wewnętrznego odbędzie się w 2007 r., podczas gdy z uzasadnienia do autopoprawki do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw wynika, iż Minister Finansów nie zamierza powoływać nowej Komisji Egzaminacyjnej, której zadaniem byłoby organizowanie egzaminów na audytora wewnętrznego, gdyż nie ma konieczności organizowania nie uznawanych poza polską administracją egzaminów. W związku z brakiem odpowiedzi organu na ww. pisma skarżąca M. E. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. Komunikat Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odwołania egzaminu pisemnego na audytora wewnętrznego. Postawiła zarzut, iż egzamin odwołany został bez podstawy prawnej, gdyż według § 7 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2002 r. w sprawie sposobu organizowania i przeprowadzania egzaminu na audytora wewnętrznego oraz działania Komisji Egzaminacyjnej (Dz. U. Nr 166, poz. 1364 z późn. zm) Komisja odwołuje egzamin, jeżeli do egzaminu zgłosiło się mniej niż 10 osób, podczas gdy do przedmiotowego egzaminu zgłosiła się wystarczająca liczba osób. Ponadto wskazała, iż w związku z wejściem w dniu 29 grudnia 2006 r. ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249 poz. 1832) egzaminy na audytora wewnętrznego w Ministerstwie Finansów zostały zniesione. Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego komunikatu i umożliwienie zdawania jej omawianego egzaminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister Finansów wskazał, iż w dniu 30 października 2006 roku upłynęła czteroletnia kadencja Komisji Egzaminacyjnej przeprowadzającej egzaminy na audytorów wewnętrznych powołanej decyzją Ministra Finansów (decyzja Nr l/KF/2002 Ministra Finansów z dnia 29 października 2002r. w sprawie powołania Komisji Egzaminacyjnej przeprowadzającej egzaminy na audytorów wewnętrznych). Nowy skład Komisji, który mógłby przygotować i przeprowadzić ww. egzamin nie został powołany. Biorąc pod uwagę powyższe, koniecznym stało się odwołanie przez Ministra Finansów egzaminu pisemnego na audytora wewnętrznego, którego termin został wyznaczony na dzień 21 listopada 2006 r. i dokonanie zwrotu opłaty egzaminacyjnej uiszczonej na poczet tego egzaminu. Organ podkreślił, iż uchwalona w dniu 8 grudnia 2006 r. ustawa o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw uchyliła przepisy dotyczące powoływania Komisji Egzaminacyjnej przeprowadzającej egzaminy na audytorów wewnętrznych. W obowiązującym od dnia 29 grudnia 2006r. stanie prawnym brak podstaw prawnych do przeprowadzania egzaminu na audytora wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej w skrócie jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta - stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. -obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4 i 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem omawianej skargi jest Komunikat Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odwołania egzaminu pisemnego na audytora wewnętrznego, wyznaczonego na dzień 21 listopada 2006 r. Zgodnie z art. 58 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania omawianego Komunikatu, audytorem wewnętrznym mogła być osoba, która złożyła z pozytywnym wynikiem egzamin przed Komisją Egzaminacyjną, powoływaną przez Ministra Finansów. Zgodnie z art. 60 omawianej ustawy w celu sprawdzenia praktycznego i teoretycznego przygotowania kandydata na audytora wewnętrznego Komisja przeprowadza egzamin składający się z części pisemnej i ustnej. Sposób zorganizowania omawianego egzaminu regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2002 r. w sprawie sposobu organizowania i przeprowadzania egzaminu na audytora wewnętrznego oraz działania Komisji Egzaminacyjnej (Dz. U. Nr 166, poz. 1364 z późn zm), wskazujące także możliwość odwołania przedmiotowego egzaminu. W przedmiotowej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, iż Komunikat Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie odwołania egzaminu pisemnego na audytora wewnętrznego nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ponieważ nie jest decyzją ani postanowieniem wydawanym w postępowaniach wymienionych w pkt 2 - 3. Dlatego też kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania ww. aktu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy można uznać omawiany Komunikat za określony w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie (komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2006 r., s. 29 - 32 oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) przyjęty jest pogląd iż są to akty lub czynności, które spełniają łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa, e) są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy. Zdaniem Sądu Komunikat Ministra Finansów o odwołaniu egzaminu na audytora wewnętrznego nie spełnia wszystkich powyższych przesłanek, a co za tym idzie nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotowy akt nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa - kryterium przedmiotowe omówione w pkt d. W ocenie Sądu sformułowanie "dotyczy" użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem. Dany akt lub czynność powinien ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi zatem istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnień (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (Tadeusz Woś, Hanna Krysiak - Molczyk, Marta Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 61). Komunikat o odwołaniu egzaminu na audytora wewnętrznego stanowił jedynie czynność informacyjną, związaną z zakończeniem kadencji Komisji Egzaminacyjnej i tym samym niemożnością przeprowadzenia egzaminu na audytora wewnętrznego. Ponadto z treści ww. przepisów w żaden sposób nie wynika obowiązek przeprowadzenia przez Komisję Egzaminacyjną egzaminu w określonym prawem czasie ani też uprawnienie skarżącej do zdawania takiego egzaminu W związku z faktem, iż skarga wniesiona przez M. E. nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.