VI SA/Wa 3961/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. S.A. z siedzibą w W. kwotę 3 158 (trzy tysiące sto pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "K.p.a.") oraz art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1 i ust. 1b pkt 2, art. 40c, art. 41 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej: "u.d.p.") oraz lp. 6 pkt 9 lit. b), lit. d) i lit. e), lp. 9 pkt 15 lit. d) załącznika nr 2 do tej ustawy, a także art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: "P.r.d."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2012 r., nr [...], nakładającą na B. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżący") karę pieniężną w wysokości [...] złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Do nałożenia powyższej kary pieniężnej doszło w związku z ujawnionymi naruszeniami w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej [...] grudnia 2011 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości B., z której sporządzono protokół nr [...]. Zatrzymanym do kontroli pojazdem marki [...] o nr rej. [...] kierował R. M., wykonujący przewóz drogowy piasku w imieniu przedsiębiorcy przewozowego T. Sp. z o.o. Wyniki ważenia wykazały, następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk 15,35 t na pierwszej podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 0,85 t, - nacisk 31,15 t na drugiej podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 16,65 t, - masa całkowita pojazdu 46,50 t - przekroczenie dmc o 14,50 t. Podczas kontroli na drodze kierowca zatrzymanego pojazdu okazał inspektorom Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego dokument "Dowód ważenia nr [...]" z [...] grudnia 2011 r. wydany przez Spółkę. Pismem z [...] grudnia 2011 r., organ zawiadomił Stronę jako załadowcę towaru, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych. Następnie organ nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł., decyzją z [...] stycznia 2012 r., którą uchylił GITD. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1, art. 40 c u.d.p. oraz art. 64 ust. 1 P.r.d., a także § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262) i art. 104 § 1 K.p.a., decyzją z [...] czerwca 2012 r., nałożył na Stronę ww. karę pieniężną. GITD, utrzymując zaskarżoną decyzjąw mocy wskazał, że Spółka jako załadowca towaru miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zdaniem organu odwoławczego, dowodem potwierdzającym wiedzę o nienormatywności pojazdu oraz godzenie się załadowcy był dokument w postaci dowodu ważenia z [...] grudnia 2011 r. Zdaniem organu, załadowca niewątpliwie przyczynił się do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, co wykazała kontrola drogowa. Ponadto GITD zwrócił uwagę, że pojazd załadowany w sposób naruszający dopuszczalną masę całkowitą jest nienormatywny na drogach wszystkich kategorii. Odnosząc się do przywołanej przez Stronę umowy zawartej pomiędzy Spółką, a przewoźnikiem (spółką T. Sp. z o.o.) - organ podkreślił, że jej treść jednoznacznie wskazuje, iż to Spółka była zobowiązana do kierownictwa i dozoru nad czynnościami związanymi z realizacją zamówienia. Organ doda, że załadowca nie może przerzucić odpowiedzialności za załadunek na inny podmiot w formie umowy cywilnej, w szczególności w przedmiotowej sprawie, w której Strona ponosi odpowiedzialność odrębną na podstawie przepisu art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] października 2012 r. Skarżący, wnosząc o uchylenie spornych decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.: - poprzez błędne przyjęcie, że istnieje podstawa faktyczna do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej w kwocie [...] zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych przez kierowcę przewoźnika współpracującego ze Skarżącym, pomimo że ze stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie taka odpowiedzialność nie wynika; - poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegające na ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, tj. postanowień Umowy Nr [...] o usługi transportowe zawartej [...] lipca 2010 r., z których wynika, że Skarżący nie miał wpływu ani nie godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta – przewoźnika; - poprzez nieprzesłuchanie stron przedmiotowej Umowy Nr [...], na okoliczność ustaleń i wzajemnych relacji ukształtowanych w postanowieniach łączącej strony umowy, odnoszącej się wprost do "niegodzenia się" przez Skarżącego na jakiekolwiek naruszanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie realizacji powierzonego zadania przewozu materiałów profesjonalnemu przedsiębiorcy. Skarżący wskazał jednocześnie, że kwestie związane z załadunkiem towarów na pojazdy regulują odrębne umowy o wykonanie robót eksploatacyjnych, które regulują w sposób kompleksowy obsługę zakładu górniczego, a mimo to szczegółowe postanowienia powoływanych umów nie były przedmiotem analizy organów obu instancji, celem dokładnego i rzetelnego ustalenia całokształtu wszystkich okoliczności składających się na istniejący stan faktyczny w sprawie; 2) naruszenie przepisów art. 80 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na wyprowadzeniu z oceny całokształtu materiału dowodowego błędnych wniosków - przyjmując, że Skarżący miał wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta, wykonującego usługę transportu (dostawy) towarów. Według Skarżącego, powyższy wniosek jest sprzeczny z doświadczeniem życiowym w zakresie realiów prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ Skarżący nie specjalizuje się w działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, ergo nie jest specjalistą w zakresie uregulowań w powyższym zakresie, tylko korzysta z usług profesjonalnych podmiotów prowadzących taką działalność. Zdaniem Skarżącego, obciążanie go wysoką karą pieniężną za niedochowanie wszystkich wymagań stawianych przez prawo profesjonalnemu przedsiębiorcy, z którym została zawarta stosowana umowa dostawy, stanowi naruszenie pewności gospodarczej i jednocześnie jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Skarżący wskazał, że specjalizuje się w działalności w zakresie budownictwa i korzysta z podwykonawców będących profesjonalistami, zawierając z nimi stosowne umowy cywilnoprawne, które - wbrew obowiązkom należytego wyjaśnienia sprawy - organy obu instancji nie przeanalizowały; 4) naruszenie normy prawnej wynikającej z przepisu art. 65 § 2 K.c. w związku z § 1 ust. 2 i ust. 6 zdanie 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 Umowy Nr [...] o usługi transportowe zawartej z przewoźnikiem w dniu [...] lipca 2010 r. - poprzez niezastosowanie cytowanego powyżej przepisu do interpretacji jej postanowień, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem przez organy obu instancji, że Skarżący ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisu art. 13g ust. 1 u.d.p.; 5) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji - poprzez ograniczenie, a na niektórych etapach postępowania administracyjnego - niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 6) naruszenie normy prawnej wynikającej z przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez jej błędne zastosowanie przez organ II instancji do istniejącego stanu faktycznego w niniejszej sprawie; 7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1 i art. 40c u.d.p., a także art. 64 ust. 1 P.r.d. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że istnieje podstawa prawna, jak i faktyczna do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2445/12 oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał że przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, jest wykazanie, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność tych podmiotów jest dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz, gdyż jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika. Warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 13g ust. 1b u.d.p. Zdaniem Sądu niedopuszczalnym jest przyjęcie argumentacji Skarżącego, że wskutek zawarcia szeregu umów cywilnoprawnych z podmiotami zewnętrznymi możliwe jest uwolnienie się przez niego od odpowiedzialności administracyjnej w zakresie objętym dyspozycją art. 13g ust. 1 u.d.p. Sąd I instancji zauważył również, że Skarżący nie zaprzecza, iż towar przewożony kontrolowanym pojazdem (ziemia nasypowa) - był składowany, a następnie załadowany w B. na składzie należącym do Skarżącego. Bez znaczenia jest tu zatem fakt, że przewoźnikiem była spółka T. Sp. z o.o., albowiem niewątpliwie proces załadunku towaru odbył się w miejscu będącym własnością Skarżącego, a zatem zasadne jest stwierdzenie, iż należy go traktować w przedmiotowej sprawie, jako załadowcę. Sąd zauważył, że w "Dowodzie ważenia Nr [...] z dostawy towaru na skład" wystawionego [...] grudnia 2011 r., jako dostawcę towaru wyraźnie wskazano Skarżącego, z czego ewidentnie wynika, iż był on odpowiedzialny za proces załadunku. Sąd dodał następnie, że skoro ustawodawca w art. 13g ust. 1b u.d.p., wprowadził możliwość nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na załadowcę lub nadawcę to uznać należy, iż jego rzeczą jest podjęcie działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym naruszeniem powołanego przepisu, tj. w tym przypadku załadunkiem towaru w sposób powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków na oś i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Sam profil prowadzonego przez Spółkę przedsiębiorstwa nie ma znaczenia, skoro podejmuje się czynności objętych dyspozycją powyższych przepisów ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że Skarżący był załadowcą. Tym samym wykonując w swoim imieniu ważenie pojazdów (o czym świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych dowody ważenia), miał świadomość lub godził się na powstanie naruszeń. Wyniki ważenia wskazywały bowiem na ewidentne przeciążenie pojazdów. Umożliwienie zatem przez Stronę, jako załadowcę, wyjazdu takiego pojazdu na drogę publiczną stanowi spełnienie przesłanek do przyjęcia jego odpowiedzialności za przejazd tym nienormatywnym pojazdem w sytuacji, kiedy wykonujący transport drogowy nie miał zezwolenia na przejazd takim pojazdem. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. II GSK 2277/13, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy "przesądza", że Skarżący miał świadomość lub godziła się na powstanie naruszeń i zauważył, że taka ocena jest przede wszystkim wynikiem błędnej wykładni art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Sąd I instancji uznał, że odpowiedzialność załadowcy ma charakter bezwzględny, a zatem zawsze w sytuacji, gdy zostają naruszone normy dotyczące masy załadunku i nacisku na oś, załadowca ponosi za to odpowiedzialność. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przyjęcie takiego sposobu rozumienia omawianego przepisu pozostaje w niezgodzie z tą jego częścią, która stanowi o okolicznościach sprawy i dowodach jednoznacznie wskazujących, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Wskazany w tym przepisie wpływ lub godzenie się na powstanie danego naruszenia musi mieć jednocześnie charakter realny i bezpośredni, co oznacza, że nie może być on prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1375/11). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że przedwczesnym było ustalenie, że Skarżący jest załadowcą. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem I instancji, że umowy cywilnoprawne nie mogą znosić odpowiedzialności administracyjnej, jednakże w tej sprawie nie chodzi o wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej, tylko ustalenie, czy w tym konkretnym wypadku, stosownie do postanowień tej umowy, załadowcą był przewoźnik. Niewystarczające jest bowiem ustalenie jedynie w oparciu o kwit wagowy, że to Skarżący był załadowcą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał mi.in, że organy nie wskazały dowodów, które bezpośrednio świadczyły o wpływie załadowcy na stwierdzone naruszenie i stwierdził, że kwit wagowy nie jest wystarczający dla ustalenia, że Skarżący był załadowcą. Definicja pojazdu nienormatywnego, zawarta w art. 4 pkt. 25 u.d.p. stanowi, iż pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach niniejszej ustawy, albo którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym, z wyłączeniem autobusów w zakresie nacisków osi. W myśl natomiast, art. 61 P.r.d. ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu (ust. 1). Ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę (ust. 2 pkt 1). Jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. W stanie prawnym wiążącym w niniejszej sprawie podstawę materialną do nakładania kar za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenie określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 13g ust. 2 tej ustawy karę za taki przejazd ustalało się za przekroczenie dopuszczalnej wielkości parametru pojazdu, przy czym stosownie do dalszej części przepisu w przypadku przekroczenia dopuszczalnej wielkości więcej niż jednego parametru kara stanowiła sumę wysokości kar z tytułu każdego przekroczenia, a jeżeli przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi występowało na kilku osiach pojedynczych lub osiach wielokrotnych pojazdu, karę ustalało się jako sumę wysokość kar z tytułu każdego przekroczenia. Wysokość kar pieniężnych została określona w załączniku nr 2 do ustawy. Stosownie do art. 13g ust. 1b u.d.p., kara pieniężna, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, bez stosownego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, mogła być nakładana na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zgodnie z art. 40c ust. 1 cyt. ustawy w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mieli prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej ustalonej, zgodnie z art. 13g ust. 2 ustawy, a więc w wysokości określonej w załączniku nr 2 do tej ustawy. Załącznik ten odnosił kary pieniężne do trzech kategorii dróg, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, do 10,0 t oraz do 11,5 t i przyporządkowywał wysokość kar w kategorii danej drogi dla danego rodzaju osi, jednoznacznie określając dopuszczalne wartości nacisku danych osi na danej drodze, niepowodujące nałożenia kary. W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego wyznacza norma prawa materialnego – art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków była zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach mogła być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Przytoczona regulacja wskazuje, że odpowiedzialność podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., nie miała charakteru bezwzględnego – samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie było wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., powstawała wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu, co właściwy organ musiał wykazać wydając decyzję nakładającą karę pieniężną. W przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić zatem, czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz czy organ prawidłowo ustalił, że Skarżący był załadowcą, a jeśli tak, czy prawidłowo zastosował przesłanki jego odpowiedzialności. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 K.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z wyrażoną w art. 11 K.p.a., zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ administracji uchybił powyższym zasadom. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2014 r., przedwczesne było ustalenie, że Skarżący jest załadowcą. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem, że umowy cywilnoprawne nie mogą znosić odpowiedzialności administracyjnej, o której stanowi art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., jednakże wskazał, że w tej sprawie po pierwsze, nie chodzi o szereg umów, lecz o konkretną umowę o usługi transportowe zawartą z przewoźnikiem, który w dniu kontroli przewoził towar pojazdem nienormatywnym, a która znajduje się w aktach sprawy. Po wtóre, nie chodzi o wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej, tylko ustalenie, czy w tym konkretnym wypadku, stosownie do postanowień tej umowy, załadowcą był przewoźnik. Niewystarczające jest bowiem ustalenie jedynie w oparciu o kwit wagowy że to Skarżący był załadowcą, a teza, że towar pochodził z kopalni spółki, nie wynika z materiałów sprawy. Należy również dodać, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że jednoznaczne ustalenie, iż dany podmiot był załadowcą, jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Jak już wyżej wskazano, w przypadku odpowiedzialności załadowcy, organ prowadzący postępowanie musi zebrać dowody – i to dowody "jednoznacznie wskazujące" – na zaistnienie wpływu lub godzenia się tego podmiotu na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, czyli na naruszenie obowiązków lub warunków związanych z wykonywanym przez przewoźnika przejazdem po drodze publicznej. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o sytuację, gdy załadowca miał świadomość, że przewoźnik naruszy obowiązki lub warunki związane z wykonywanym przez niego przejazdem, a mimo to temu nie przeszkodził ("godził się"), lub wręcz do tego się przyczynił ("miał wpływ"). Również w tym zakresie, w toku postępowania nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń. W tej sytuacji należy uznać, że organy obu instancji nie uzasadniły w sposób przekonywający, dlaczego uważają, iż Skarżący był załadowcą i jako załadowca miał wpływ lub godził się na stwierdzone naruszenie. Podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyr. NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). W rozpoznawanej sprawie powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości w związku z naruszeniem zasad dotyczących postępowania dowodowego. Dopiero na gruncie ustaleń faktycznych, które nie budzą żadnych wątpliwości, możliwe stanie się dokonywanie wykładni określonego przepisu prawa materialnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ustali zatem, czy Skarżący był załadowcą i jeśli tak czy miał wpływ lub godził się na powstanie naruszeń, a następnie podejmie decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonującej treści. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania, Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a. [pic]