VI SA/Wa 3965/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W.S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W.S.A. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO w [...]), postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku W. S.A. z siedzibą w [...] – dalej spółka - o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2012 r. o zwrocie podania w sprawie zajęcia pasa drogowego. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia; Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] (ZDM w [...]) przesłał do spółki projekt umowy użyczenia nr [...] dotyczący remontu chodnika oraz miejsc parkingowych w pasie drogowym ul. [...], celem jego podpisania i odesłania. W odpowiedzi spółka pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdziła, że w § 3 pkt 1 umowy użyczenia podano błędne dokumenty. W związku z tym wezwała ZDM w [...] do przesłania poprawionego projektu umowy. Pismem z dnia [...] września 2012 r. ZDM w [...] ponownie zwrócił się do spółki o zwrotne przesłanie podpisanego projektu umowy użyczenia. Pismem z dnia [...] października 2012 r. spółka złożyła do SKO w [...] zażalenie na niezałatwienie przez ZDM w [...] - w terminie sprawy i dopuszczenie się prowadzenia postepowania administracyjnego w sposób przewlekły. Jak podkreślała, trwająca w tym czasie trzeci rok przewlekłość miała mieć miejsce w sprawie przekazania "wnioskowanej" części pasa drogowego w celu wykonania prac objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2003 r. Jednocześnie zaskarżono w całości "uzgodnienie" z dnia [...] marca 2012 r. oraz wskazano na ponowne wezwanie ZDM w [...] do "niezwłocznego umożliwienia zajęcia części chodnika przy ul. [...] niezbędnej do zakończenia prac objętych prawomocnym pozwoleniem na budowę". Jak podnosiła spółka, ZDM w [...] bezpodstawnie ingerując w treść prawomocnego pozwolenia na budowę, nie wydawało spółce pozwolenia na zajęcie części chodnika przy ul. [...] w [...] niezbędnej do zakończenia prac objętych pozwoleniem na budowę. Pismem z dnia [...] października 2012 r. ZDM w [...] przekazał do SKO w [...] zażalenie spółki na niezałatwienie sprawy w terminie wskazując, że do ZDM w [...] wpłynął wniosek pełnomocnika spółki (E. S.) dotyczący użyczenia terenu pasa drogowego przy ul. [...] na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – także jako u.d.p. W odpowiedzi ZDM w [...] przekazał temu pełnomocnikowi projekt umowy użyczenia nr [...] dotyczący remontu chodnika oraz miejsc parkingowych w pasie drogowym wymienionej ulicy, celem podpisania tego projektu. Do dnia [...] października 2012 r. podpisanego projektu umowy nie przesłano. Jak wynika z akt sprawy projekt umowy użyczenia pasa drogowego, wydany na podstawie art. 22 ust. 2 u.d.p., obejmował m.in. działkę nr [...] z obrębu [...] i dotyczył remontu chodnika oraz miejsc parkingowych w tym pasie drogowym. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. SKO w [...], na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwróciło powyższe pismo (zażalenie) spółce. W uzasadnieniu SKO w [...] wskazało, że w zakresie dokończenia prac w pasie drogowym przy ul. [...] nie toczyło się postępowanie administracyjne, a zatem nie mogła istnieć przewlekłość. Zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2003 r. dotyczyło ono działek o nr ew. [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] róg ul. [...]. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył umowę z [...] lipca 2003 r. z przedstawicielem Skarbu Państwa oraz oświadczenie o prawie dysponowania działką nr ew. [...] obręb [...]. Z pisma spółki z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że wydano również pozwolenie na użytkowanie, a z pisma ZDM w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., że spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., konsumującą decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tymi dokumentami SKO w [...] uznało, że wykonanie i prowadzenie robót budowlanych od strony ul. [...] (działka ew. nr [...]) nie było tymi dokumentami objęte. Natomiast nazywane przez spółkę "uzgodnienie" zaskarżone zażaleniem obejmuje kwestie cywile wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.p. podlegające w myśl ust. 2 tego przepisu uzgodnieniu umownemu z zarządca drogi, zaś spory wynikające z tej umowy podlegają wyłącznie rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Spółka złożyła w dniu [...] listopada 2012 r., jak to określiła, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r., "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" zaskarżając w całości wymienione postanowienie SKO w [...], wnosząc o uchylenie postanowienia i rozpatrzenie zażalenia na bezczynność ZDM w [...]. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżone "uzgodnienie" było władczym aktem administracyjnym "bezprawnie wymuszonym przez ZDM", w którym nie sposób doszukać się było konstrukcji cywilnoprawnych – swobody umów i równouprawnienia stron. Spółka podkreślała również, że art. 16 u.d.p. dotyczy wyłącznie inwestycji nie drogowych, a w niniejszej sprawie chodziło o remont chodnika będącego częścią pasa drogowego. Nadto stwierdziła, że gdyby przyjąć rozumowanie organu administracji, to SKO w [...] powinno wymierzyć ZDM w [...] karę na podstawie art. 39 ust. 3b u.d.p. za niewydanie decyzji w terminie. Spółka wskazała na fakt niedostrzeżenia przez organ wielokrotnych kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, w toku których stwierdzono, że prace przy chodniku objęte były pozwoleniem na budowę z 2003 r. i zostały przerwane przez obstrukcję ZDM w [...]. Podniosła, że Prezydent [...] najpierw wydał pozwolenie na budowę, po czym działając przez ZDM w [...] sabotował prace wykonywane na podstawie wydanego przez ten organ pozwolenia. Zwróciła również uwagę na publiczny charakter funkcji ZDM w [...] jako zarządcy chodnika oraz bezczynności zarządcy drogi w wykonywaniu swoich zadań. W ocenie spółki ZDM w [...] działał skrajnie niegospodarnie, na szkodę interesu publicznego, a także w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w k.p.a., w szczególności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz z naruszeniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. spółka ponagliła SKO w [...] do rozpoznania powyższego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2012 r. o zwrocie podania w sprawie zajęcia pasa drogowego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy prawie dosłownie powtórzył treść uzasadnienia postanowienia z dnia [...] października 2012 r. wskazując ponownie na swoją niewłaściwość w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. S.A. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka nie sformułowała w skardze konkretnych zarzutów odnośnie decyzji, ograniczając się jedynie do przedstawienia po krótce stanu faktycznego sprawy oraz powtórzenia argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2012 r. Wskazano jednak na brak rozeznania przez SKO istoty sprawy, poprzez zbyt pobieżne jej rozpoznanie, pomimo upływu prawie dwóch lat od momentu złożenia wniosku do wydania postanowienia. Z powyższego, w ocenie spółki, wynika błędne przyjęcie przez SKO, iż jest to sprawa cywilna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując brak możliwości zmiany postanowienia, które w ocenie składu orzekającego w SKO w [...] było zgodne z prawem, wnosiło o oddalenie skargi w całości. SKO w [...] ponownie podkreślało, że sprawa należała wyłącznie do kompetencji sądu powszechnego. Do pisma z dnia [...] stycznia 2015 r. spółka załączyła postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., o odrzuceniu pozwu na podstawie art. 199 § 2 k.p.c. wskazując, że z treści załączonego postanowienia wynika, iż sprawa nie podlegała rozpoznaniu przez sąd powszechny, lecz w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia. Istotą sprawy jest procesowe stanowisko SKO w [...], wyrażone w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem zaskarżonym z dnia [...] października 2014 r.), którym organ administracji zwrócił zażalenie skarżącej z dnia [...] października 2012 r., na brak działania ZDM w [...] w sprawie wydania skarżącej zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego w celu dokończenia robót budowlanych, z tego powodu, że SKO w [...] uznało się za niewłaściwe. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 66 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepis ten reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Aby organ mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi dokonać niewątpliwych ustaleń, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Organ administracji nie jest w tym zakresie związany podstawą prawną żądania, którą ewentualnie strona wskazała we wniosku (podaniu), jako że jego obowiązkiem jest ustalenie, czy załatwienie sprawy, która jest przedmiotem wniosku (podania), jest możliwe na podstawie przepisów prawa materialnego. Organ powinien rozpoznać sprawę, gdy mieści się ona w zakresie jego właściwości rzeczowej. Gdy natomiast z ustaleń organu lub wprost z wniosku wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, wówczas organ administracji zwraca podanie wnoszącemu. Zastosowanie przepisu art. 66 § 3 k.p.a. nie oznacza bowiem merytorycznego odmownego rozpatrzenia wniosku, lecz rozstrzyga w przedmiocie niewłaściwości organu, do którego został wniesiony. Skarżąca w wezwaniu skierowanym do ZDM w [...] podkreślała, że dokończenie prac na chodniku przy ul [...], jest uzależnione od właściwego zezwolenia zarządcy drogi, który zezwolenia tego nie wydaje, prowadząc postępowanie w kierunkach pobocznych. W obu postanowieniach SKO w [...] jednoznacznie stwierdziło, że sprawa związana z możliwością prowadzenia prac budowlanych od strony ul. [...] (działka nr ew. [...]), zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., należy do spraw cywilnych, zaś spory powstałe na tym tle podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. W związku z tym skarżąca wystąpiła do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z powództwem o ustalenie, czy w sprawie udzielenia zgody na zajęcie chodnika od strony ul. [...] w celu umożliwienia zakończenia prac przewidzianych prawomocną decyzją z [...] września 2003 r. nr [...]w zakresie prac renowacyjno – remontowych przy chodniku w tym fragmencie pasa drogowego znajduje zastosowanie droga cywilna, czy administracyjna. Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie [...], na podstawie art. 199 § 2 k.p.c., pozew skarżącej odrzucił stwierdzając, że droga sądowa przed sądem powszechnym jest w tej sprawie niedopuszczalna. Faktem jest, że powołane postanowienie sądu powszechnego zapadło po wydaniu przez organ administracji obu postanowień. Jednakże jak wynika z rozstrzygnięcia tego sądu okoliczności podnoszone przez skarżącą w zażaleniu skierowanym do SKO w [...] na procedowanie ZDM w [...] nie były na tyle jednoznaczne, by SKO w [...] mogło wprost zastosować art. 66 § 3 k.p.a. uznając, że sprawa należy do zagadnień natury cywilnoprawnych, a nie administracyjnych. Organ administracji, stosując rozstrzygnięcie oparte na art. 66 § 3 k.p.a., powinien jednoznacznie wskazać, dlaczego według jego ustaleń sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych, jednocześnie uzasadniając na jakiej podstawie prawnej stanowisko to jest zasadne, a jeżeli zachodzą w tej kwestii wątpliwości, właściwym było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z postanowienia sadu powszechnego w sprawie nie było jednoznaczne i oczywiste to, że sprawa należała do właściwości tego sadu. Wręcz przeciwnie do jej rozpatrzenia okazał się właściwy organ administracji i w rezultacie SKO w [...]. Zatem zaskarżone postanowienie organ administracji wydał przy braku wszechstronnych ustaleń, co skutkowało jego uchyleniem. W świetle postanowienia sądu powszechnego może mieć w sprawie zastosowanie art. 66 § 4 k.p.a., jednakże dla zastosowania tego przepisu, lub braku podstaw do jego uwzględnienia, koniecznym staje się przeprowadzenie przez organ administracji właściwych ustaleń zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., by w następstwie można było wydać rozstrzygnięcie odpowiadające na żądanie skarżącej poddające się kontroli Sądu. Stanowisko skarżącej było jednoznaczne i dotyczyło żądania od ZDM w [...] wydania stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (części chodnika przy ul. [...]) niezbędnej do zakończenia prac objętych pozwoleniem na budowę. SKO w [...] nie wyjaśniło, dlaczego w tej sytuacji nie miał w sprawie zastosowania art. 40 u.d.p. W rezultacie zaskarżone rozstrzygnięcie wydano także z naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.