VI SA/Wa 3981/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w N. (dalej Komisja) postanowiła negatywnie zaopiniować lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu i piwa oraz powyżej 18% alkoholu, ze spożyciem poza miejscem sprzedaży w sklepie ogólnospożywczym usytuowanym w N. przy ul. [...] 3A. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że placówka handlowa położona jest niezgodnie z zasadami usytuowania określonymi w § 1 Uchwały Rady Miejskiej N. Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. W sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży. Zdaniem organu usytuowanie placówki handlowej narusza przepisy prawa miejscowego obowiązujące na terenie Miasta Gminy N., uchwalone na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm. – u.w.t.). Na powyższe postanowienie D. R. (zwany dalej skarżącym) złożył zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia podniósł m. in, że od 2007 r. prowadzi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Działalność tę prowadzi na podstawie oddzielnych zezwoleń wydanych przez Burmistrza Miasta N., na obrót trzema rodzajami napojów alkoholowych tj.: o zawartości do 4,5% alkoholu i na piwo, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu, o zawartości powyżej 18% alkoholu. W czerwcu 2014 r. wystąpił po raz kolejny z wnioskiem o wydanie zezwolenia tylko na napoje zawierające do 4,5% alkoholu oraz na piwo i o zawartości powyżej 18% alkoholu. Odnosząc się do negatywnej opinii dotyczącej lokalizacji prowadzonego przez niego punktu sprzedaży napojów alkoholowych opartej na stwierdzeniu, że lokal położony jest niezgodnie z zasadami usytuowania określonymi w uchwale z dnia [...] października 2001 r. skarżący wskazał, że powyższa uchwała reguluje sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu za wyjątkiem piwa, co stanowi brak podstaw faktycznych i prawnych do postanowienia w zakresie negatywnego zaopiniowania sprzedaży napojów o zawartości do 4,5 alkoholu i piwa, której dotyczył jego wniosek. Dodał nadto, iż jego lokal nie jest usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie żadnego z obiektów wskazanych w uchwale z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO), po rozpatrzeniu zażalenia D. R. na postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w N. z dnia [...] lipca 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego postanowienia SKO wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 3 i ust. 3a u.w.t., zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1. do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2. powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3. powyżej 18% zawartości alkoholu. Każde z tych zezwoleń podlega uzgodnieniu z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych. W rozpatrywanej sprawie skarżący zwrócił się o wydanie zezwolenia na 1 i 3 "przedział" zawartości alkoholu. Winien zatem otrzymać dwie odrębne decyzje w tym zakresie, a każda z nich powinna być uzgodniona odrębnym postanowieniem z Komisją. Kolegium wskazało, że uchybienia tego nie może naprawić we własnym zakresie, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na uchylenie jednego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie większej liczby postanowień. Przechodząc do analizy argumentów merytorycznych zażalenia SKO zauważyło, że usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych w danym miejscu w przeszłości nie rodzi praw do terenu ani nie zwalnia organów gminy od przeprowadzania stosownego postępowania wyjaśniającego w przypadku ubiegania się przez wnioskodawcę o zezwolenia na przyszłość. SKO nie podzieliło zarzutu skarżącego, ze uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia [...] października 2011 r. nie dotyczy napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 u.w.t. dotyczy bowiem wydawania przez gminy dwóch rodzajów uchwał. Pierwszym z nich są uchwały ustalające liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Drugim rodzajem uchwał są uchwały dotyczące zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – bez ograniczenia co do zawartości alkoholu. Organ odwoławczy zgodził się natomiast ze skarżącym, że w pobliżu jego sklepu nie ma obiektów, dla których Rada Miejska w N. wprowadziła ograniczenia w lokalizacji punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wskazał jednakże, iż nie ma pewności, czy uchwałodawca, używając terminu "placówka oświatowo-wychowawcza" używał go zgodnie z definicją zawartą np. w ustawie o systemie oświaty czy też termin ten rozumiał szerzej. W tym celu pomocne będzie – w ocenie Kolegium - zbadanie przez Komisję uzasadnień uchwały lub jej kolejnych nowelizacji. Zdaniem SKO wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na powyższe postanowienie skarżący – D. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie artykułów o systemie oświaty w tym art. 2 pkt 2 i 3 oraz przez nie uwzględnienie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. 2011 nr 109 poz. 631), tj. § 1 pkt 1 lit a oraz § 2 pkt 1 i pkt 2 lit a i b w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej u.s.o.). Wskazując powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi D. R. nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż nie ma pewności jak szeroko ustawodawca rozumiał pojęcie "placówka oświatowo-wychowawcza" i czy używał go zgodnie z definicją zawartą w u.s.o. Przywołał art. 2 pkt 2 i 3 stanowiący, że system oświaty obejmuje szkoły i placówki oświatowo – wychowawcze, w tym szkolne schroniska młodzieżowe oraz art. 84, art. 5 ust. 7 pkt 3, a także art. 3 pkt 1 i 3. Podniósł iż treści przepisów zawartych w ustawie o systemie oświaty jednoznacznie wynika, że placówki oświatowo-wychowawcze są odrębnymi od szkół podmiotami funkcjonującymi w ramach tego systemu i realizują różne cele i zadania statutowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zasadnie uznało, że konieczne było wydanie orzeczenia o charakterze kasatoryjnym, zatem prawidłowo zastosowało normę art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy orzeczenie to zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie SKO zasadnie uznało, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów prawa i w konsekwencji uwzględniono zażalenie skarżącego. Strona jednak złożyła skargę do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie, domagając się, nie uchylenia postanowienia organu I instancji, lecz faktycznie jego zmiany w ramach kontroli instancyjnej - zmiany korzystnej dla siebie. W świetle przepisów k.p.a. i stanu faktycznego sprawy rozstrzygnięcie, którego domagał się skarżący od organu odwoławczego byłoby nieprawidłowe bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Uprawnienia procesowe organu odwoławczego zostały wyczerpująco wymienione w art. 138 k.p.a. Przepis ten wskazuje rodzaje rozstrzygnięć, które wydaje organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji ( lub zażalenia na postanowienie). Przedmiotem oceny Kolegium Odwoławczego było postanowienie, którym negatywnie zaopiniowano lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych należącego do skarżącego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. dostrzegając, iż postanowienie I instancji zostało wydane z poważnym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, SKO wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz prawidłowy sposób w jaki winno być prowadzone postępowanie. Kolegium zasadnie wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 3 i ust. 3a u.w.t., zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wydaje się oddzielnie na poszczególne rodzaje napojów alkoholowych i w związku z tym każde z tych zezwoleń podlega osobnemu uzgodnieniu z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych. Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie skarżący zwrócił się o wydanie zezwolenia na dwa rodzaje napojów alkoholowych i w związku z tym powinien otrzymać dwie odrębne decyzje w tym zakresie, a każda z nich powinna być uzgodniona odrębnym postanowieniem z Komisją rozwiązywania problemów alkoholowych. Słusznie wskazało Kolegium, że uchybienia tego nie mogło naprawić we własnym zakresie, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na uchylenie jednego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie większej liczby postanowień, które powinny zostać wydane przez właściwy organ. Zasadnie również organ odwoławczy wskazał, że w pobliżu sklepu skarżącego nie ma obiektów, dla których Rada Miejska w N. wprowadziła ograniczenia w lokalizacji punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. SKO wskazało jednakże, iż nie ma pewności, czy, używając w stosownej uchwale terminu "placówka oświatowo-wychowawcza" organ uchwałodawczy używał go zgodnie z definicją zawartą np. w ustawie o systemie oświaty czy też termin ten rozumiał szerzej. Kolegium wskazało, że przy wyjaśnieniu tej kwestii może być pomocne np. zbadanie przez Komisję uzasadnień uchwały lub jej kolejnych nowelizacji. Sąd stwierdza, że w zaistniałej sytuacji Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. i uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji wskazując równocześnie temu organowi jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych względów skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Reasumując, w ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.