VI SA/Wa 402/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi "H." Spółka jawna z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: "GITD") decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4, art. 11 oraz art. 107 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1834, z późn. zm.), dalej: "ustawa o przewozie", przepisów 1.4.1.1, 1.10.3.1.1, 1.10.3.1.2, 1.10.3.2.1, 1.10.3.2.2 załącznika A do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1119 ze zm.), dalej: "umowa ADR", oraz lp. 5.6 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: "WITD") z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], o nałożeniu na "H." Spółka jawna z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za niesporządzenie lub sporządzenie niezgodnie z wymaganiami planu ochrony / planu zapewnienia bezpieczeństwa. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: W dniach [...] czerwca 2017 r. WITD przeprowadził kontrolę Spółki, w której toku ustalił, że wykonuje ona napełnianie, przewóz drogowy cysterną oraz rozładunek towarów, które mogą zostać użyte niezgodnie ze swoim przeznaczeniem w zamachach terrorystycznych i spowodować w ten sposób poważne następstwa w postaci licznych ofiar, masowych zniszczeń lub społeczno-ekonomiczną dezorganizację, tj. towarów niebezpiecznych dużego ryzyka UN 1203 w ilości powyżej 3 000 l. Okazany podczas kontroli plan ochrony zawierał niezgodne z aktualnym stanem faktycznym dane dotyczące osób wykonujących czynności związane z przewozem towarów niebezpiecznych dużego ryzyka i zawierał dane osób, które w dniu kontroli nie pełniły już przypisanych im w przedstawionym planie obowiązków. Jednocześnie plan ten nie uwzględniał nazwisk kierowców przewożących towary niebezpieczne dużego ryzyka zatrudnionych po sporządzeniu bądź ostatniej aktualizacji planu, w związku z czym uznano, że Spółka nie dochowała procedury przeglądu okresowego i aktualizacji planu ochrony. W toku postępowania wyjaśniającego wszczętego wskutek stwierdzenia powyższego uchybienia Spółka pismem z 18 lipca 2017 r. podniosła w szczególności, że spełniła wszystkie wymogi wskazane w przepisie 1.10.3.2.2 umowy ADR. Wskazała, że imienny wykaz osób, który jest zawarty w planie ochrony dotyczący pracowników stacji paliw, jak i kierowców został skorygowany ze względów reorganizacyjnych i omyłkowo umieszczony w dokumentach działu kadr. Z uwagi na wskazane powyżej naruszenia WITD decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za niesporządzenie lub sporządzenie niezgodnie z wymaganiami planu ochrony / planu zapewnienia bezpieczeństwa. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka pismem z [...] sierpnia 2017 r. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2017 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił zasady nakładania kar pieniężnych, wskazując, że zgodnie z regułą kolizyjną unormowaną w art. 189a § 2 k.p.a. pierwszeństwo w zakresie nakładania i odstępowania od nakładania kar pieniężnych mają przepisy szczególne. Rozpatrując odwołanie GITD wyjaśnił, że przewoźnicy, nadawcy i inni uczestnicy biorący udział w przewozie towarów niebezpiecznych dużego ryzyka powinni przyjąć, wdrożyć i stosować plan ochrony, który powinien obejmować określone elementy, w tym szczegółowy podział obowiązków w zakresie ochrony wraz ze wskazaniem kompetentnych i wykwalifikowanych osób, które posiadają odpowiednie uprawnienia do ich wykonywania. Ustalony w toku kontroli stan faktyczny wskazuje, iż przyjęty przez Spółkę plan ochrony zawiera sprzeczny ze stanem rzeczywistym wykaz osób wykonujących czynności związane z przewozem towarów niebezpiecznych dużego ryzyka. Przedstawiona przez Spółkę w toku postępowania administracyjnego aktualizacja planu ochrony z [...] marca 2017 r. nie została przez nikogo podpisana, co wskazuje na jej dopisanie po zakończeniu kontroli na potrzeby toczącego się postępowania. Z uwagi na uregulowanie zakresu planu ochrony przepisami umowy ADR wskazanie w planie ochrony nieaktualnego wykazu osób, do których zostały przypisane poszczególne obowiązki, stanowi naruszenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, a nie obowiązku wynikającego z wewnętrznej instrukcji, jak podnosiła to Spółka. Organ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ze względu na brak wpływu uczestnika przewozu na powstanie naruszenia spowodowanego działaniem osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym nie mógł zapobiec. Spółka zobowiązana do współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy nie wskazała żadnych okoliczności, które przemawiałyby zgodnie z obowiązującymi przepisami za odstąpieniem od wymierzenia kary. Zdaniem organu działania osób trzecich nie można bowiem utożsamiać z zaniedbaniami pracowników zatrudnionych przez Spółkę. W ocenie GITD organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 tej ustawy, zgromadził w aktach sprawy dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a także dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Zaskarżona decyzja zawiera również niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a. Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z 25 stycznia 2018 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją WITD oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że sporządzony przez Skarżącą plan ochrony był niezgodny z wymaganiami oraz pominięcie okoliczności przedstawionych przez Spółkę w piśmie z [...] lipca 2017 r.; 2) art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że może on stanowić podstawę do nałożenia kary administracyjnej za naruszenie obowiązku wynikającego z wewnętrznie obowiązującej instrukcji. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że plan ochrony przedstawiony przez Spółkę zawiera wszystkie elementy wymagane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy karze podlega niesporządzenie planu ochrony lub sporządzenie go niezgodnie z wymaganiami, tj. z pominięciem wszystkich koniecznych elementów planu. Uchybienia wskazane w decyzji organu I instancji powinny stanowić podstawę wydania wniosków pokontrolnych, a nie wymierzenia kary pieniężnej, zwłaszcza że Spółka zaktualizowała wykaz imienny pracowników oraz usytuowanie miejsca wykonywania operacji transportowych na terenie przedsiębiorstwa. Z uwagi na swój represyjny charakter przepis art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie powinien podlegać ścisłej wykładni. Niezaktualizowanie załącznika do planu ochrony było naruszeniem wyłącznie obowiązku wynikającego z wewnętrznej instrukcji Spółki, a nie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnotować bowiem trzeba, że stosownie do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Umowa europejska dotycząca międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzona w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1119 ze zm.), stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego. Przedsiębiorcy uczestniczący w przewozie wspomnianych towarów maja obowiązek przestrzegania przepisów tej umowy. Rygoryzm w stosowaniu przepisów umowy jest uzasadniony zagrożeniami, jakie niesie przewóz towarów niebezpiecznych. Naruszenie postanowień umowy jest sankcjonowane karami pieniężnymi, których wysokość określają przepisy prawa krajowego. W niniejszej sprawie kontrola Spółki przeprowadzona przez organ wykazała, że okazany w toku kontroli plan ochrony zawierał dane dotyczące osób wykonujących czynności związane z przewozem towarów niebezpiecznych dużego ryzyka niezgodne z aktualnym stanem faktycznym i zawierał dane osób, które w dniu kontroli nie pełniły już przypisanych im w przedstawionym planie obowiązków. Plan ten nie uwzględniał także nazwisk kierowców przewożących towary niebezpieczne dużego ryzyka zatrudnionych po sporządzeniu bądź ostatniej aktualizacji planu, w związku z czym organ stwierdził, że kontrolowana Spółka nie dochowała procedury przeglądu okresowego i aktualizacji planu ochrony. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z przepisami Załącznika A do umowy ADR – Przepisy ogólne i przepisy dotyczące materiałów i przedmiotów niebezpiecznych – uczestnicy przewozu towarów niebezpiecznych powinni podejmować środki bezpieczeństwa odpowiednie do natury i zakresu dających się przewidzieć zagrożeń, w celu zapobieżenia szkodom i urazom oraz, jeżeli jest to wskazane, w celu zminimalizowania ich skutków. Uczestnicy przewozu powinni, w każdym przypadku stosować się do odpowiednich wymagań ADR (przepis 1.4.1.1). Ponadto zgodnie z przepisem 1.10.3.2.1 Załącznika A do umowy ADR przewoźnicy, nadawcy i inni uczestnicy przewozu wymienieni w przepisach 1.4.2 i 1.4.3 biorący udział w przewozie towarów niebezpiecznych dużego ryzyka wskazanych w przepisie 1.10.3.1.2 lub materiałów promieniotwórczych dużego ryzyka wskazanych w przepisie 1.10.3.1.3, powinni przyjąć, wdrożyć i stosować plan ochrony, który powinien obejmować co najmniej elementy określone w przepisie 1.10.3.2.2, w tym w szczególności szczegółowy podział obowiązków w zakresie ochrony wraz ze wskazaniem kompetentnych i wykwalifikowanych osób, które posiadają odpowiednie uprawnienia do ich wykonywania. Jednocześnie w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 10 000 zł. Z kolei pkt 5.6 załącznika do ustawy o przewozie precyzuje, że niesporządzenie lub sporządzenie niezgodnie z wymaganiami planu ochrony / planu zapewnienia bezpieczeństwa zagrożone jest karą w wysokości 5 000 zł. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Spółka, jako podmiot zajmujący się przewozem drogowym towarów niebezpiecznych dużego ryzyka, miała obowiązek przyjęcia, wdrożenia i stosowania planu ochrony określonego w przepisach Załącznika A do umowy ADR. W konsekwencji miała także obowiązek ujęcia w tym planie szczegółowego podziału obowiązków w zakresie ochrony wraz ze wskazaniem kompetentnych i wykwalifikowanych osób, posiadających uprawnienia do ich wykonywania. Skoro Spółka zajmuje się przewozem towarów niebezpiecznych dużego ryzyka, to za pracowników obowiązanych do wykonywania ochrony tych towarów należało uznać również zatrudnianych przez nią kierowców sprawujących bieżącą pieczę nad ładunkiem niebezpiecznym. W konsekwencji oznacza to, że plan ochrony obowiązujący w przedsiębiorstwie prowadzonym przez Spółkę powinien był zawierać aktualne dane osób wykonujących czynności związane z przewozem towarów niebezpiecznych, w tym aktualny i wyczerpujący wykaz kierowców zatrudnionych przy przewozie towarów niebezpiecznych dużego ryzyka. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów Spółki sformułowanych w skierowanej do Sądu skardze należy zauważyć, że zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami Załącznika A do umowy ADR szczegółowy podział obowiązków w zakresie ochrony wraz ze wskazaniem kompetentnych i wykwalifikowanych osób, które posiadają odpowiednie uprawnienia do ich wykonywania, powinien znajdować się w planie ochrony. Wymogu tego nie spełnia sporządzenie takiego wykazu i umieszczenie go w dokumentach kadrowych. Celem planu ochrony jest bowiem przyjęcie dokumentu w sposób wyczerpujący opisującego i regulującego kwestie związane z ochroną towarów niebezpiecznych dużego ryzyka bez potrzeby sięgania do odrębnych dokumentów niewchodzących w skład planu ochrony. Odmienne ujęcie planu ochrony i umieszczenie poszczególnych jego elementów w dokumentach znajdujących się w odrębnych komórkach organizacyjnych przedsiębiorstwa utrudniałoby posługiwanie się tym planem w stopniu, który mógłby przekreślać celowość i sens sporządzania planu ochrony. Skoro zatem aktualny wykaz kierowców (i innych osób) znajdował się w dokumentach kadrowych, jak strona skarżąca wskazała to w ww. piśmie z [...] lipca 2017 r. znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy (k.110), a nie w samym planie ochrony, to organ kontroli prawidłowo uznał obowiązujący plan ochrony za niezawierający wszystkich elementów obligatoryjnych. Tym samym Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę nie dopatrzył się naruszenia art. 7 ani art. 77 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy wzięty pod uwagę przez organy był wyczerpujący i wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W szczególności w wyniku kontroli ustalono stan faktyczny dotyczący ochrony inny, niż wynikający z dokumentacji Spółki, co zostało potwierdzone protokołem kontroli z [...] czerwca 2017 r., podpisanym bez uwag przez przedstawiciela kontrolowanej Spółki (por. k. 95-101 akt administracyjnych). Podpisanie bez uwag/zastrzeżeń protokołu kontroli przez przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, wywiera ten skutek, że dla oceny stanu faktycznego miarodajne są ustalenia stwierdzone w protokole z kontroli. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że może on stanowić podstawę do nałożenia kary administracyjnej za naruszenie obowiązku wynikającego z wewnętrznie obowiązującej instrukcji, należy ten argument uznać za chybiony. Obowiązek przyjęcia przez określone podmioty planu ochrony zawierającego szczegółowy podział obowiązków w zakresie ochrony wraz ze wskazaniem kompetentnych i wykwalifikowanych osób, które posiadają odpowiednie uprawnienia do ich wykonywania wynika bowiem z przepisów umowy ADR, a nie jak wskazuje to Spółka z wewnętrznie obowiązującej instrukcji. Ewentualne zapisy instrukcji wewnętrznych, procedur czy pragmatyk służbowych, których zapisy są zbieżne z przepisami umowy ADR, w tym załączników do tego aktu, należy zdaniem Sądu traktować jako powtórzenie treści powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zabieg taki nie zmienia jednocześnie charakteru obowiązków ciążących na poszczególnych podmiotach i nie powoduje, że przestają one być obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa a stają się obowiązkami funkcjonującymi na podstawie wewnętrznych instrukcji. Oznacza to, że naruszenie obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, których treść powtórzono następnie w dokumentach wewnętrznych podmiotu zajmującego się transportem towarów niebezpiecznych uprawnia właściwe organy do nałożenia kary na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie. Jednocześnie w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 109 ust. 1 ustawy o przewozie stanowiący, że nie nakłada się kary pieniężnej, o której mowa w art. 107 tej ustawy, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że uczestnik przewozu nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec (pkt 1), albo jeżeli za stwierdzone naruszenie została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że naruszenie stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej na Spółkę zostało stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej w Spółce przez WITD, a zatem w sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której inny organ nałożyłby uprzednio karę za to naruszenie. Jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że Spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia, gdyż to ona odpowiadała za sporządzenie aktualnego wykazu kierowców (i innych osób) zajmujących się transportem towarów niebezpiecznych i włączeniem go do planu ochrony. W sprawie nie występują również okoliczności wskazujące na wystąpienie stwierdzonego naruszenia na skutek działania osób trzecich bądź wskutek wydarzeń i okoliczności, którym Spółka nie mogła zapobiec. Tym samym w ocenie Sądu organy prawidłowo nałożyły na stronę skarżącą karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Jednocześnie zdaniem Sądu brak jest przesłanek uzasadniających przyjęcie stanowiska Spółki, że naruszenie stwierdzone w toku kontroli powinno skutkować jedynie wydaniem zaleceń pokontrolnych w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy przewidują za nie obowiązek nałożenia kary pieniężnej w określonej wysokości, a nie zachodzą przesłanki nakazujące odstąpienie od nałożenia tej kary. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezpodstawną.