VI SA/Wa 4043/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi O. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Pismem z dnia 27 października 2014 r. O. (dalej: Spółka lub skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości, w której wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu złożonej skargi Spółka podniosła, że wykonanie decyzji Prezesa UKE stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ze względu na wysokie prawdopodobieństwo uzyskania istotnej przewagi konkurencyjnej przez S. (dalej: S.) poprzez uzyskanie od dnia 1 stycznia 2015 r. uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości z zakresu "dywidendy cyfrowej" pozwalających na efektywne ekonomicznie, z uwagi na zapotrzebowanie na mniejszą liczbę stacji bazowych, świadczenie usług szybkiej transmisji danych w technologii LTE. Skarżąca podkreśliła, że również Prezes UKE wydając zaskarżoną decyzję, zwrócił uwagę na fakt uzyskania przewagi konkurencyjnej przez beneficjenta decyzji i zaburzenie równowagi na rynku telekomunikacyjnym co mogłoby doprowadzić do jego monopolizacji i ograniczenia konkurencji na rynku, w związku z czym przesunął termin rozpoczęcia wykorzystywania zarezerwowanej częstotliwości przez S. Spółka podniosła także, że S. posiada umowę zawartą z M., w której zobowiązała się do zawarcia umów sprzedaży w modelu hurtowym usług wytworzonych w sieci telekomunikacyjnej działającej w technologii LTE z zachowaniem prawa M. do dalszej odsprzedaży usług. Skarżąca wskazała przy tym, że głównym odbiorcą hurtowych usług telekomunikacyjnych świadczonych przez M. w technologii LTE jest P. posiadający największą bazę klientów usług LTE. Zdaniem Spółki występuje zatem znaczne niebezpieczeństwo zaburzenia stanu konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych, co przełoży się na realne pogorszenie sytuacji ekonomicznej konkurentów S., którzy do czasu uzyskania częstotliwości w wyniku aukcji nie będą w stanie konkurować z ofertami detalicznymi S. i P. narażając się na utratę klientów. W ocenie Spółki realność tego zagrożenia a tym samym niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody należy rozpatrywać również w kategorii trudnych do odwrócenia skutków, gdyż próby odwrócenia skutków w postaci uzyskanej przewagi konkurencyjnej S. będą mogły być podejmowane dopiero po zamknięciu aukcji częstotliwości. W odpowiedzi na skargę, przekazanej pismem z dnia 26 listopada 2014 r., Prezes UKE wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że Spółka nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie legitymuje się interesem prawnym. W uzasadnieniu odpowiedzi organ zauważył również, że złożony przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawiera błędne założenia niemające związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, a sam wniosek nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Prezes UKE wskazał także, że w sprawie nie występuje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody polegającej na zaburzeniu stanu konkurencji z uwagi na ogłoszoną w dniu [...] października 2014 r. aukcję na częstotliwości pasma 800 MHz. Pismem z dnia 12 lutego 2015 r. S. złożyła odpowiedź na wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w którym zwróciła się o odrzucenie przedmiotowego wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność spowodowaną brakiem interesu prawnego po stronie skarżącej a na wypadek nieodrzucenia wniosku o jego odrzucenie z uwagi na fakt, że sprawa objęta wnioskiem jest w toku pomiędzy tymi samymi stronami bądź oddalenie i odmówienie wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na wykonanie decyzji lub bezpodstawność wniosku. W uzasadnieniu pisma S. wskazała, że Spółce nie przysługuje interes prawny do występowania w charakterze strony niniejszego postępowania, gdyż skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego. S. zwróciła również uwagę, że skarżąca w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym złożyła skargę na postanowienie odmawiające Spółce przyznania statusu strony postępowania administracyjnego. Ponadto S. podniosła zarzut niemożliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt jej wykonania i dokonanie przez S. szeregu czynności prawnych skutkujących powstaniem nieodwracalnych skutków prawnych. Jednocześnie S. zauważyła, że wniosek nie został poparty żadnymi dowodami, analizami rynku czy opiniami biegłych, a interpretacja uzasadnienia decyzji jest nieprawdopodobna i sprzeczna ze stanem faktycznym. S. podniosła przy tym, że jej konkurenci świadczą usługi szerokopasmowej transmisji danych w systemach LTE i HSPA na pasmach częstotliwości 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz oraz 2600 MHz od czterech lat w związku z czym twierdzenie o uzyskaniu przez nią przewagi konkurencyjnej dzięki przyznaniu nowego pasma częstotliwości 800 MHz jest bezpodstawne. W replice z dnia 10 marca 2015 r. skarżąca podniosła, że jej interes prawny wynika z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r., poz. 243 z późn. zm.). Ponadto Spółka wskazała, że przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest odrębny od przedmiotu postępowania w sprawie odmówienia postanowieniem Prezesa UKE prawa złożenia i rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w związku z czym zarzut zawisłości sprawy jest bezpodstawny. Skarżąca zauważyła również, że od wykonania decyzji należy odróżnić wykonywalność i wykonywanie decyzji, a fakt pozyskania przez S. około 4.000 pozwoleń radiowych świadczy jedynie o wykonywaniu, a nie definitywnym wykonaniu zaskarżonej decyzji. Spółka podniosła również, że wykonywanie decyzji odbywa się w sposób ciągły aż do upływu terminu, na który rezerwacja została udzielona, tj. do dnia 31 grudnia 2018 r. Ponadto skarżąca stwierdziła, że wykonywanie zaskarżonej decyzji nie ogranicza się wyłącznie do uzyskiwania pozwoleń radiowych i może przybrać formę wydzierżawienia częstotliwości, ubiegania się o zmianę rezerwacji w celu optymalizacji czy udzielania innym podmiotom upoważnień do uzyskiwania pozwoleń radiowych. Spółka zauważyła także, że przewaga konkurencyjna pozyskana przez S. polega na wcześniejszym od konkurentów i bezkosztowym uzyskaniu rezerwacji pasma częstotliwości 800 MHz umożliwiającego świadczenie usług przesyłu danych w technologii LTE po obniżonych kosztach inwestycyjnych. S. pismem z dnia 1 lipca 2015 r. podtrzymała swoje stanowisko i podniosła, że brak interesu prawnego skarżącej do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany rezerwacji na rzecz S. został potwierdzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze VI SA/Wa 3939/14. S. zauważyła również, że zarzut bezkosztowego pozyskania rezerwacji częstotliwości nie jest przesłanką wstrzymania wykonania decyzji określoną w art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz podniosła, że zaskarżona decyzja nie posiada cechy wykonalności, gdyż do wykorzystania zarezerwowanego pasma niezbędne jest pozyskanie w odrębnych postępowaniach administracyjnych pozwoleń radiowych. W związku z powyższym S. zakwestionowała prawną dopuszczalność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Niewątpliwie, należy uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady, że wniesienie skargi nie wstrzymuje jego wykonania. Sąd może jednak na wniosek stron postępowania sądowoadministracyjnego wydać postanowienie w tej kwestii, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Podkreślenia jednocześnie wymaga fakt, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest uzależnione od zasadności samej skargi, a rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania podejmowane jest na wstępnym etapie postępowania, gdy brak jest podstaw do wyrokowania o zasadności skargi (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). W realiach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na fakt, że zarówno organ, jak i S. podniosły zarzut braku interesu prawnego po stronie Spółki przemawiający ich zdaniem za odrzuceniem złożonej skargi oraz wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem potwierdzonym utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych kwestia legitymowania się interesem prawnym uprawniającym do złożenia skargi do sądu administracyjnego badana jest przez sąd w toku postępowania na rozprawie, a w przypadku stwierdzenia złożenia skargi przez podmiot nielegitymujący się interesem prawnym do jej złożenia sąd oddala ją w formie wyroku. Mając na uwadze, że rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przed przystąpieniem do badania przesłanek materialnych musi wiązać się ze zbadaniem przesłanek formalnych, Sąd rozpatrując wniosek złożony przez skarżącą, musiałby odnieść się w pierwszej kolejności do kwestii legitymowania się przez Spółkę interesem prawnym do złożenia zarówno skargi na decyzję Prezesa UKE, jak i wniosku o wstrzymanie jej wykonania. W konsekwencji doprowadziłoby to do dokonania oceny merytorycznej sprawy jeszcze przed rozpoczęciem rozprawy, co z przyczyn wskazanych powyżej należy uznać za niedopuszczalne. W tym miejscu należy również odnotować, że wprawdzie kwestia interesu prawnego skarżącej do występowania w postępowaniu o rezerwację częstotliwości na rzecz S. była przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (por. wyrok z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3939/14), to orzeczenie to nie uprawomocniło się do daty wydania niniejszego postanowienia i kwestia ta w dalszym ciągu pozostaje otwarta. W świetle powyższego Sąd uznał za przedwczesne badanie argumentów przedstawionych przez skarżącą i konfrontowanie ich z kontrargumentami sformułowanymi przez Prezesa UKE oraz S. Niezależnie od powyższych wywodów należy zauważyć, że konstrukcja art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakłada na Sąd obowiązku każdorazowego wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Przepis ten daje bowiem sądowi jedynie możliwość wstrzymania wykonania postanowienia lub decyzji pod warunkiem, że wnioskodawca wykaże, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to w konsekwencji, że nawet w przypadku gdy skarżący udowodni, powołując się na konkretne fakty i okoliczności, że w wyniku wykonania aktu czy czynności przed rozpatrzeniem złożonej skargi zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, sąd administracyjny może odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.