VI SA/Wa 4047/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Asesor WSA Marek Maliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 21 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "Organ"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca") od decyzji Prezydenta [...] z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. od dnia 28 maja 2023 r. do dnia 29 maja 2024 r., stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia 29 maja 2023 r. Do wydania ww. postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] decyzją z dnia 26 maja 2023 r. nr [...] udzielił Spółce zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...] obręb [...]) na prawach wyłączności, w celu ustawienia pojazdów technicznych na czas transmisji "[...]", od dnia 28 maja 2023 r. do dnia 30 maja 2023 r. W rozstrzygnięciu tym w oparciu o regulację art. 107 § 4 k.p.a. organ odstąpił od uzasadniania decyzji z uwagi na fakt, iż w całości uwzględnia ona żądanie jedynej, uczestniczącej w postępowaniu strony i decyzja nie została wydana na skutek odwołania. Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] udzielił stronie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...] obręb [...]) na prawach wyłączności, w celu ustawienia pojazdów technicznych na czas transmisji "[...]", od dnia 28 maja 2023 r. do dnia 29 maja 2023 r. W decyzji ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego na kwotę 26.661,00 zł. W rozstrzygnięciu tym w oparciu o regulacje art. 107 § 4 k.p.a. organ odstąpił od uzasadniania decyzji z uwagi na fakt, iż w całości uwzględnia ona żądanie jedynej, uczestniczącej w postępowaniu, strony i decyzja nie została wydana na skutek odwołania. Pismem z 7 czerwca 2023 r. pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia 26 maja 2023 r. nr [...] oraz od decyzji Prezydenta [...] z dnia 29 maja 2023 r. Następnie Prezydent [...] - decyzją z 16 czerwca 2023 r. nr [...] - działając na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia 26 maja 2023 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [..] Prezydenta [...] z 26 maja 2023 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano, że argumenty Strony dotyczące konieczności uchylenia decyzji z dnia 26 maja 2023 r. zasługują na uwzględnienie. W obrocie funkcjonowały bowiem dwie decyzje o tym samym numerze, ale o innej treści. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2021 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia 29 maja 2023 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO stwierdziło, że przedmiotowej sprawie zastosowanie odnalazła regulacja art. 127 § 1a k.p.a. W konsekwencji koniecznym stało się stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania bowiem w sprawie właściwym było wniesienie skargi do właściwego sądu administracyjnego. W ocenie SKO organ I instancji błędnie pouczył Stronę o prawie wniesienia odwołania od decyzji zamiast skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pismem z dnia 6 listopada 2024 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając organowi naruszenie: • przepisów stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności polegające na naruszeniu art. 127 § 1a k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepis ten w niniejszej sprawie nie miał zastosowania, co skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; • przepisów prawa materialnego, mające istotny wypływ na wynik sprawy: o art. 17 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803 ze zm.; dalej "ustawa zmieniająca") poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte i niezakończone decyzją organu I instancji przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tym samym błędnym stwierdzeniu przez SKO o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy Skarżącej uprawnienie do odwołania przysługiwało, a więc było dopuszczalne, o art. 24 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustawa zmieniająca wprowadziła obowiązek stosowania w niniejszej sprawie wprowadzonego ustawą zmieniającą art. 127 § 1a k.p.a. tym samym błędnym stwierdzeniu przez organ niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy Skarżącej uprawnienie do odwołania przysługiwało, a więc było dopuszczalne, o art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, co za tym idzie błędne stwierdzenie przez organ o niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy Skarżącej uprawnienie do złożenia odwołania przysługuje na podstawie art. 127 § 1 k.p.a.; • art. 138 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że odwołanie zostało wniesione zgodnie z przepisami właściwymi dla stanu faktycznego i prawnego nakazującego rozpoznanie wniosku z dnia 28 kwietnia 2023 r. według przepisów w dotychczasowym brzmieniu k.p.a.; • przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: o art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do przyjęcia, że decyzja z dnia 26 maja 2023 r. Prezydenta [...] nr [...] była decyzją ostateczną i stwierdzenie przez organ zaskarżonym postanowieniem o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy Skarżącej uprawnienie do złożenia odwołania przysługiwało, o art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepełne i zdawkowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w tym w szczególności brak jednoznacznego wskazania, która decyzja (z dnia 26 maja 2023 r. czy z dnia 29 maja 2023 r.) jest przedmiotem rozważań SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, o art. 6 k.p.a - poprzez niezastosowanie i odmowę merytorycznego rozpatrzenia odwołania z przyczyn niewskazanych w ustawie, gdy Skarżącemu uprawnienie do odwołania przysługiwało, a więc było dopuszczalne, o art. 12 k.p.a. - poprzez prowadzenie sprawy w sposób przewlekły, tj. przez okres ponad 14 miesięcy oraz ustalenie w tym czasie jedynie, że według organu niedopuszczalne było wniesienie odwołania, podczas gdy sformułowanie takiego wniosku (w sposób nietrafiony) stoi w sprzeczności z zasadami określonymi w art. 12 k.p.a. przez organ o niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy Skarżącej uprawnienie do złożenia odwołania przysługuje na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Na podstawie tak skonstruowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo SKO wskazało, że 29 maja 2023 r. pełnomocnik Spółki dokonał modyfikacji wniosku o wydanie zezwolenia z dnia 28 kwietnia 2023 r. w zakresie okresu zajęcia pasa drogowego, rezygnując z zajęcia pasa drogowego w dniu 30 maja 2023 r. W ocenie SKO zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej znajduje on zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydaniem decyzji w pierwszej instancji stosuje się przepisy ustawy zmienianej. Przedmiotowy przepis przejściowy mógł – w ocenie SKO - mieć zastosowanie najwyższej do pierwszej wydanej w sprawie decyzji przez Prezydenta [...], tj. z dnia 26 maja 2023 r. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie 29 maja 2023 r. Strona dokonała istotnej zmiany wniesionego w sprawie wniosku i de facto złożyła w sprawie nowy wniosek o załatwienie sprawy, którego to efektem stało się wydanie decyzji Prezydenta [...] z 29 maja 2023 r. nr [...]. W tym zaś zakresie sprawa została rozstrzygnięta już w reżimie obowiązywania znowelizowanej regulacji art. 127 § 1a k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej także: "p.p.s.a."). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie SKO z dnia 21 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia 29 maja 2023 r. zezwalającej na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. od dnia 28 maja 2023 r. do dnia 29 maja 2024 r. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Spór w przedmiotowej sprawie koncertuje się na rozstrzygnięciu kwestii możliwości zastosowania art. 127 § 1a k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu przepis ten - wprowadzony w życie z dniem 12 maja 2023 r. na podstawie art. 24 w zw. z art. 1 ustawy z 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz.U. poz. 803; dalej: "ustawa zmieniająca") - tworzy wyjątek od kodeksowej zasady nieostateczności decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz prawa strony do wniesienia odwołania od każdej nieostatecznej decyzji wydanej w pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga – zdaniem Sądu – ustalenia czy w stanie faktycznym sprawy zastosowanie ma art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej w świetle którego do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydaniem decyzji w pierwszej instancji stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem Sądu Skarżąca prawidłowo wskazuje, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania wskazanego przepisu przejściowego, gdyż postępowanie zakończone wydaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia 29 maja 2023 r. zostało wszczęta na podstawie wniosku z dnia 28 kwietnia 2023 r., a nie jak błędnie podnosi organ (na etapie odpowiedzi na skargę) na podstawie dokonanej w dniu 29 maja 2023 r. modyfikacji wniosku Skarżącej z dnia 28 kwietnia 2023 r. (zob. notatka służbowa z dnia 29 maja 2023 r. w aktach administracyjnych organu I instancji). Tym samym postępowanie to zostało wszczęte i niezakończone przed dniem 12 maja 2023 r. W konsekwencji za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej oraz art. 127 § 1a k.p.a. przy czym Sąd stwierdził – wbrew twierdzeniem skargi - brak podstaw do zastosowania art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazuje się bowiem w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie organ błędnie zastosował art. 17 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej oraz art. 127 § 1a k.p.a., które to skutkowało naruszeniem art. 134 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, co za tym idzie błędne stwierdzenie przez SKO o niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy Skarżącej przysługuje uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia 29 maja 2023 r. Dodatkowo Sąd uznał za zasadny zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu dopiero na etapie odpowiedzi na skargę organ jednoznacznie wskazał, które zdarzenie (zdaniem organu błędnie jest to modyfikacja wniosku Skarżącej z dnia 29 maja 2023 r.) traktuje za moment wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia 29 maja 2023 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd i rozpozna merytorycznie odwołanie Skarżącej od decyzji Prezydenta [...] z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. od dnia 28 maja 2023 r. do dnia 29 maja 2024 r. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.