VI SA/Wa 4119/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P. na wpis przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej postanawia: odrzucić skargę. B. P. (dalej też jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na dokonanie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wpisu do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. Skarżąca podniosła, że wpis do przedmiotowego rejestru poświadcza nieprawdę poprzez nadanie numeru nieistniejącemu podmiotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 5. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 6. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem kwestia oceny dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na dokonanie wpisu do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (dalej też jako rejestr REGON). Krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej został utworzony na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 591, z późn. zm.). Szczegółowe zasady prowadzenia i aktualizacji rejestru określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. 1999 Nr 69, poz. 763 z póżn. zm.). Rejestr ten jest bieżąco aktualizowanym zbiorem informacji o podmiotach gospodarki narodowej prowadzonym w systemie informatycznym w postaci centralnej bazy danych. W myśl art. 42 ust. 1 ustawy o statystyce krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej, obejmuje: 1) osoby prawne, 2) jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, 3) osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Zgodnie z art. 42 ust. 6 ustawy o statystyce z zastrzeżeniem przepisu ust. 7, podmioty określone w ust. 1 są zobowiązane do składania w urzędzie statystycznym województwa, na terenie którego mają siedzibę albo adres zamieszkania, wniosku o wpis do rejestru podmiotów, wniosku o zmianę cech objętych wpisem oraz wniosku o skreślenie - w ciągu 14 dni od zaistnienia okoliczności uzasadniających wpis, zmianę lub skreślenie. Natomiast, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o statystyce informacja o nadanym podmiotowi i jego jednostkom lokalnym numerze identyfikacyjnym jest udostępniana na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego w sposób, o którym mowa w art. 45a, lub za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP), zwanej dalej "ePUAP". Udostępnienie danych na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego lub za pośrednictwem ePUAP jest potwierdzeniem dokonania wpisu tych informacji w rejestrze podmiotów (art. 43 ust. 2 ww. ustawy). Urzędy statystyczne wydają także na żądanie wpisanych do rejestru podmiotów osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej oraz osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą zaświadczenia o nadanym im i ich jednostkom lokalnym numerze identyfikacyjnym, nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania żądania. Z powyższych uregulowań wynika, że wpisanie do wspomnianego rejestru nie następuje w formie decyzji, a w formie czynności dokumentowanej w formie udostępnienia na stronie internetowej, lub wydania zaświadczenia. W tych sprawach nie mają zatem zastosowania przepisy regulujące ogólne postępowanie administracyjne, lecz przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, 267 ze zm., dalej też jako k.p.a.) dotyczące zaświadczeń (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 roku sygn. akt II SA 1439/02). Podkreślić należy, że zaświadczenie jest wydawane w wyniku uproszczonego i odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym przez organ, który ma wiedzę o faktach lub stanie prawnym objętych żądaniem, i wyraźnie różni się od innych aktów, w tym decyzji (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1998 r., str. 899 i nast.). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia wszczyna się na żądanie (nie jest możliwe wydanie zaświadczenia z urzędu), a udzielona informacja nie jest oświadczeniem woli, ale wiedzy, ponieważ nie rozstrzyga sprawy, a potwierdza określone fakty. Brak elementu oświadczenia woli i charakteru władczego odróżnia więc wyraźnie zaświadczenia od aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które dotyczą uprawnień i obowiązków. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem też na odmowę wydania zaświadczenia służy skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od zaświadczenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia a jego treść nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (tak także M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, art. 219, teza 2 i cyt. tam orzecznictwo i literatura). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA 1439/02 wprost wskazał, że zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że na mocy ustawy z dnia 13 maja 2011 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 764) zmieniono art. 43 ustawy o statystyce. Dotychczasową formę wydania przez urzędy statystyczne na żądanie wpisanych do rejestru podmiotów zaświadczeń uzupełniono o udostępnienie informacji o nadanym numerze identyfikacyjnym na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego lub za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). Udostępnienie danych na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego lub za pośrednictwem ePUAP jest potwierdzeniem dokonania wpisu tych informacji w rejestrze podmiotów. Tym samym pełni rolę analogiczną do zaświadczenia, gdyż jest ewidentnie przejawem wiedzy organu. Reasumując stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy o statystyce postępowanie w zakresie wpisu podmiotu do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, nie kończy się decyzją lub innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przypadku uwzględnienia wniosku podmiotu kończy się ono udostępnieniem danych na stronie internetowej, co stanowi potwierdzenie dokonania wpisu tych informacji w rejestrze podmiotów, ewentualnie dodatkowo wydaniem zaświadczenia potwierdzającego ten fakt. Czynności te, jako mające charakter ujawnienia wiedzy organu a nie jego woli nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wynika to z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, czynności podlegające kognicji sądów administracyjnych po pierwsze mają charakter władczy a po drugie muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to konieczność istnienia ścisłego i bezpośredniego związku między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Bezpośredni związek może polegać bądź na tym, że akt lub czynność wyznacza sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu, bądź na tym, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z wydaniem aktu lub podjęciem czynności. W przypadku czynności udostępnienia danych na stronie internetowej lub wydania zaświadczenia taki związek nie zachodzi, gdyż mogą ono mieć jedynie pośredni wpływ na realizację pewnych uprawnień czy obowiązków adresatów. Tym samym uwzględniając, iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w sytuacji, w której sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu, należało rozstrzygnąć jak w sentencji.