VI SA/Wa 412/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nogal Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 103 (sto trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w W. zaskarżoną decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w wyniku odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Skarżąca) utrzymało w mocy "decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...]" o wymierzeniu Skarżącej kary pieniężnej w wysokości 2.551,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. nr [...] w terminie od dnia 25 lipca 2020 r. do dnia 20 sierpnia 2020 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o pow. 3,78m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. SKO w W. uzasadniając zaskarżoną decyzję stwierdziło, że w przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Zgromadzony w prawie materiał dowodowy jest zupełny, wiarygodny i wystarczający do uznania, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia we wskazanym przez Organ I instancji okresie. Zaskarżona decyzja zawiera też elementy wymagane dla decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie ze względu na jej wadliwość i obrazę zasad logicznego rozumowania oraz rażące naruszenie zasad postępowania i przepisów prawa, ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ celem uzupełnienia i korekty. W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła, że istotą tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy sporny nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym, co nie zostało prawidłowo ustalone. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanym kryterium stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2023 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W komparycji tej decyzji Organ podał jej podstawę prawną oraz rozstrzygnięcie, zgodnie z którym utrzymał w mocy "decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...]" o wymierzeniu Skarżącej kary pieniężnej w wysokości 2.551,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. nr [...] w terminie od dnia 25 lipca 2020 r. do dnia 20 sierpnia 2020 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o pow. 3,78m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wyrażane są poglądy, które Sąd podziela w tej sprawie, a zgodnie z którymi pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (vide wyrok NSA w Warszawie z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982/9–10, poz. 169, z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Brak wspomnianych elementów powoduje, że nie mamy do czynienia z decyzją, a najwyżej jej projektem, jak np. w razie braku podpisu osoby reprezentującej. Decyzja taka stanowi projekt, który nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego, i to mimo doręczenia go stronie. W wyroku z dnia 12 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 962/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kwestia nazwy rozstrzygnięcia (decyzja, zezwolenie) nie rzutuje na jego znaczenie merytoryczne i skutki prawne, w sytuacji gdy zostały zachowane wszystkie warunki formalne określone w art. 107 k.p.a., co w tej sprawie nie miało miejsca (por. też B. Adamik, J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, C.H. Beck, Warszawa 2019, s. 931 i n. – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa). Nieakt nie wiąże ani organów, ani strony, stąd do uchylenia się przed jego skutkami nie jest konieczne stwierdzanie jego wadliwości. Nie może być on podstawą regulowania sytuacji prawnej jednostki, lecz ewentualnie może być traktowany jako projekt przyszłej decyzji (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156). Wydanie w tej sprawie decyzji utrzymującej w mocy "projekt decyzji" Prezydenta [...] (k. 111-113 akt administracyjnych) Sąd zakwalifikował jako jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, które jest kwalifikowaną wadą decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreśla przy tym, że pełnomocnik SKO w W. został w dniu 25 października 2024 r. wezwany do wskazania, czy znajdująca się aktach sprawy poświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji nr [...] (k. 111-113 akt administracyjnych) jest kompletna, tj. czy w oryginale rzeczywiście zawiera jedynie trzy strony (kończąc się słowami "danego przypadku zarówno"), nie zawiera wskazanej daty jej wydania, podpisu osoby ją wydającej oraz pouczeń co do sposobu jej zaskarżenia – w terminie 3 dni pod rygorem uznania, że znajdująca się w aktach sprawy uwierzytelniona kopia decyzji Organu I instancji jest odpowiadająca oryginałowi. Wobec braku odpowiedzi pełnomocnika Organu na to wezwanie, Sąd uznał znajdującą się w aktach sprawy uwierzytelnioną kopię "decyzji" Organu I instancji" za kompletną (zarządzenie z 12 listopada 2024 r., k. 80 akt sądowych). W tej sytuacji konieczne było stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji SKO w W. z [...] września 2023 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie sprawę SKO w W. weźmie pod uwagę powyższe i wyda w tej sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Skarżącej kwotę 103 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.