VI SA/Wa 414/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Asesor WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 roku nr [...] 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Panią M. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...] znak [...] nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 4297,50 złotych za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym ul. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Prezydent Miasta [...] Nr [...] znak [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 4297,50 złotych za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi, reklamy o treści "[...]" o powierzchni 0,9 m kw (tj 0,5 m.kw x 0,9 mkw x 2 strony) w okresie od [...] kwietnia 2005r. do [...] października 2005r. w pasie drogowym ul [...] (droga powiatowa) w [...]. W decyzji wskazano sposób wyliczenia kary jako iloczyn następujących składników 10 x 2,50 zł x 191 dni x 0,9 m.kw. W podstawie prawnej decyzji podano art. 40 ust.1, 2 pkt 3, ust.6,12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity DZ.U. z 2004r, Nr 204,poz.2086), §2 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U.Nr 140, poz.148), Uchwały nr [...] Rady Miasta [...]oraz art. 104 k.p.a W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawę faktyczną nałożenia kary stanowiło wywieszenie reklamy o treści "[...]" o wskazanych wyżej wymiarach, w pasie drogowym drogi powiatowej ( ul. [...]) w [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Podniesiono, że umieszczenie reklamy organ stwierdził dniu [...] kwietnia 2005r. podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników (protokół z dnia [...] kwietnia 2005r. wraz z dokumentacją fotograficzną w aktach adm.) W dniach [...] lipca 2005r, [...] września 2005r. oraz [...] października 2005r. podczas ponownych kontroli potwierdzono obecność w/w reklamy. Natomiast w dniu [...] października 2005r. stwierdzono jej usunięcie. Pomiaru reklamy dokonano w dniu [...] lipca 2005r. bez udziału strony. Organ zaakcentował, że w odpowiedzi na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, strona złożyła pisemne wyjaśnienia w których podniosła, że neon jest umieszczony nad wejściem do restauracji i jest informacją gdzie jest wejście do lokalu. Odpowiadając na omówione pismo organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w siedzibie MZD w dniu [...] sierpnia 2005r. lub nadesłania w wyżej zakreślonym terminie pisma z podaniem powierzchni oraz dokładnego terminu umieszczenia reklamy(pismo z dnia [...] sierpnia 2005r. znak [...]). Wobec tego, że skarżąca nie stawiła się w siedzibie organu ani nie nadesłała wyjaśnień organ przyjął wymiary reklamy ustalone podczas oględzin dokonanych w dniu [...] lipca 2005r., za początek okresu umieszczenia reklamy przyjęto dzień w którym stwierdzono obecność reklamy tj. [...] kwietnia 2005r. Natomiast za datę końcową [...] października 2005r. tj. kiedy stwierdzono jej usunięcie. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, iż nie zgadza się z jej zasadnością, gdyż swoją działalność gospodarczą zakończyła z dniem [...] października 2004r. Powołaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej, oprócz przepisów przytoczonych przez organ I instancji, wskazano również art. 138§1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy przytoczył argumentację, która była podana w motywach decyzji Prezydenta Miasta [...]. Natomiast odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie SKO w rozpatrywanej spawie mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych tj. nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Organ odwołał się również do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych na tle przepisów ustawy o drogach publicznych. Nadto wskazał, że pas drogowy biegnie po granicy budynku, obejmując elementy konstrukcyjne takie jak balkony a z istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia wynika, że chodzi o umieszczanie reklamy nie na płaszczyźnie pasa drogowego, ale w przestrzeni nad pasem. W ocenie organu, strona nie kwestionuje ani powierzchni reklamy, ani terminu zajęcia pasa drogowego. Natomiast okoliczność prowadzenia lub nie prowadzenia działalności gospodarczej pozostaje w rozpatrywanej sprawie bez znaczenia, podobnie jak podnoszona przez stronę okoliczność, czy reklama miała wpływ na zyski (dochody) firmy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pani M. M. ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Dodatkowo podniosła, że z dniem [...] października 2005r. zawiesiła działalność gospodarczą oraz rozwiązała umowę dzierżawy lokalu z właścicielką kamienicy. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, iż jest ona uzasadniona przede wszystkim z powodów, które nie zostały w niej wskazane. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydaną na podstawie art. 40 ust.1 i 2 pkt.3, ust.6, ust.8, ust.12 pkt.1, ust.13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity DZ.U. z 2004r, Nr 204,poz.2086). Zgodnie z powołanym przepisem art. 40 ust.1 i ust.2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Definicję reklamy określa art. 4 pkt 23 w/w ustawy jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Pozostałe przepisy powołane w zaskarżonej decyzji (art. 40 ust.6, ust.8, ust.12 pkt 1i ust.13 w/w ustawy o drogach publicznych) określają stawki opłat za umieszczenie reklamy i kary za takie zachowanie w przypadku działania bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne mające na celu dokonanie ustaleń stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej było w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone wadliwie. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2005r. pracownicy ZDM przeprowadzili kontrolę reklam umieszczonych w pasie drogowym podczas której stwierdzono obecność spornej reklamy. Sporządzono na tą okoliczność stosowną notatkę oraz dokumentację fotograficzną. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, że omawiana tablica pn "[...]" jest reklamą w rozumieniu powołanego wyżej art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Prawdą jest, że strona w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała ani wymiaru reklamy, ani okresu jej zawieszenia. Jednakże, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykazało w rozpatrywanej sprawie, że sporna tablica znajduje się w pasie drogowym ul. [...] w [...]. Zgodnie z przywołanym przez organ odwoławczy art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z pkt 2 i 3 tego artykułu, droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy, a zgodnie z pkt 6 chodnik stanowi część drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych. Przywołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i znajduje już od wielu lat zastosowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. U OPK 2/00 jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (ONSA 2001/1/11 oraz por. uchwałę z tej samej daty, sygn. U OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). Zdaniem Sądu, dołączone do akt sprawy administracyjnej dokumenty tj. protokoły oględzin oraz dokumentacja fotograficzna nie dowodzą w sposób nie budzący wątpliwości, że granica pasa drogowego jest faktycznie taka jak wskazana przez organ. Organ nie powołuje się na inne, ponad omówione wyżej dowody i poprzestaje jedynie na oczywistym, w jego mniemaniu, stwierdzeniu, że reklama znajduje się w pasie drogowym. Zdaniem Sądu, dowód na okoliczność, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś – kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Należy przy tym z góry pogodzić się z niemożnością przedstawienia wielu takich kolizji, jak choćby w rozpatrywanym przypadku, w ujęciu kartometrycznym, z zachowaniem skali. W takich przypadkach można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze. Dotyczy to w szczególności zabytkowych centrów starych miast, w których z zasady obecnie linie graniczne pasa drogowego pokrywają się z liniami zabudowy, co stwarza nieuzasadnione przekonanie, że tak było zawsze i narzuca jednostronną interpretację przepisów dotyczących umieszczania reklam na takich ulicach. W ocenie Sądu, ze względów podanych wyżej, prezentowane przez organ ustalenie nie ma dostatecznego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym a zatem uznać je należy za dowolne. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zarówno w nauce jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki.(tak: NSA /w:/ wyroku z dnia 17 maja 1994r. SA/Lu1921/93, LEX nr 26517) Należy zaakcentować, że przedstawiona okoliczność, nie została podniesiona przez stronę w skardze. Jednakże stosownie do powołanego na wstępie rozważań art. 134 §1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w toku ponownego postępowania organ ustali w sposób nie budzący wątpliwości, kto będzie odpowiadał za naruszenie omówionych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych po dniu [...] października 2004r., bowiem jak wynika z oświadczenia strony, z tym dniem rozwiązała umowę dzierżawy lokalu oznaczonego sporną reklamą (nieruchomość, jak twierdzi skarżąca nie jest jej własnością). Jak wspomniano na wstępie rozważań, Sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie czyniąc w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych. Jednakże taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego tj. zgodnego z art. 107§3 k.p.a uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. W ocenie Sądu, decyzje organów orzekających obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), uzasadnienie rozstrzygnięcia zaś - wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. - nie zawiera wystarczających i przekonujących dowodów, z których skorzystały organy wydając zaskarżone decyzje. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...] na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.