VI SA/Wa 4149/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę Komendant Główny Policji (w skrócie: KGP), po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej: skarżący, strona), decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 269a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r., poz. 1099, dalej: ustawa o ochronie), utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji (w skrócie: [...]KWP) z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o skreśleniu strony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia: W związku z uzyskaniem informacji o toczącym się postępowaniem karnym w Sądzie Rejonowym w S. o sygn. akt [...], w którym D. S. oskarżono o popełnienie przestępstw umyślnych z art. 157 § 2 i art. 216 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm., dalej: k.k.), [...]KWP wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W dniu [...] sierpnia 2014 r. [...]KWP wydał wspomnianą decyzję, którą na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie oraz art. 268a k.p.a. skreślił D. S. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Od rozstrzygnięcia tego skarżący złożył odwołanie do KGP, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz wstrzymanie natychmiastowego wykonania tej decyzji. Skarżący zauważył, że skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej następuje zgodnie z treścią art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie bądź na podstawie prawomocnego wyroku skazującego, bądź w przypadku wszczęcia postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego. Jednakże prymat powinien zostać przypisany skreśleniu na podstawie prawomocnego wyroku, a skreślenie na podstawie wszczętego postępowania karnego powinno następować w sytuacjach niewątpliwych, takich jak ujęcie sprawcy na gorącym uczynku przestępstwa. Skoro postępowanie karne przeciwko stronie nie należy do ostatniej kategorii, to kwestia skreślenia skarżącego strony winna zostać rozstrzygnięta dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego. D. S. równocześnie wskazał na bezpodstawność stawianych mu zarzutów karnych, nie popartych, jego zdaniem, żadnym dowodem. Dlatego powinno zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe (w tym dowód z przesłuchania świadka B. S.) co do bezpodstawności wszczęcia postępowania karnego, czego wymaga art. 7 k.p.a. Zdaniem strony, [...]KWP bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia tego dowodu. Podobnie bezpodstawnie organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego do zakończenia postępowania karnego w sprawie [...], mimo wystąpienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący także uznawał, że decyzja [...]KWP w obliczu absurdalności i bezpodstawności postawionych zarzutów karnych jest nie tylko krzywdząca dla niego, ale również narusza konstytucyjne reguły państwa prawa i może spowodować narażenie Skarbu Państwa na uszczerbek wynikający z roszczeń odszkodowawczych. Jednocześnie skarżący podnosił, że natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować nieodwracalne, ujemne skutki w sferze jego zatrudnienia. Powołaną decyzją z dnia [...] października 2014 r. KGP utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ nie podzielił stanowiska strony odnośnie interpretacji przepisu art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie. Wyjaśnił, iż z brzmienia tego przepisu wynika, że do skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony wystarczające jest wszczęcie przeciwko określonej osobie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego. Ponadto KGP wskazał, że w toku postępowania administracyjnego o skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony organy administracyjne nie badają przesłanki winy czy prawidłowości prowadzonego postępowania karnego ani zasadności jego wszczęcia, gdyż w tym zakresie wypowiadać się mogą jedynie organy sądowe. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że dla prowadzonego postępowania administracyjnego istotne jest, że postępowanie karne toczy się i nie zostało umorzone. Organ II instancji za pozbawiony podstaw uznał wniosek o przesłuchanie świadka na okoliczność przebiegu zdarzenia z dnia [...] kwietnia 2013 r. i całkowitej bezpodstawności wszczęcia postępowania karnego. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej nie jest zależne od przebiegu zdarzenia, którego skutkiem jest wszczęcie postępowania karnego, ale od tego, czy postępowanie zostało wszczęte i z jakim efektem zostało zakończone. Na powyższe rozstrzygnięcie KGP D. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i całkowite pominięcie słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi podniósł, że postępowanie karne, w związku z którym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, nie zostało zakończone do czasu wydania ostatecznej decyzji. Wskazał ponadto, że składane przez niego wnioski o zawieszenie postępowania oraz przesłuchanie świadka na okoliczność bezzasadności postawionych zarzutów nie zostały uwzględnione. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że interpretacja art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyjęta przez organy oznacza, że skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wyłącznie na podstawie faktu wszczęcia postępowania karnego eliminuje w sposób oczywisty konieczność oczekiwania na prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo umyślne. Tym samym, umieszczenie w przywołanym przepisie zapisu o prawomocnym wyroku za popełnienie przestępstwa umyślnego byłoby całkowicie zbędne. W sytuacji wewnętrznej sprzeczności przepisu, w ocenie skarżącego, jego interpretacja powinna uwzględniać przede wszystkim słuszny interes obywatela. Skarżący podkreślił także, że słuszny interes obywatela, w analizowanym przypadku, nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Z kolei w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie nie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o ochronie na mocy art. 9 pkt 12 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829, dalej: ustawa zmieniająca) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2014 r. (art. 50 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. pierwsze ustawy zmieniającej dane osób, które w dniu 31 grudnia 2013r. posiadały ważne licencje pracownika ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego, właściwy komendant wojewódzki Policji wpisywał na listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej i kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami D. S. został wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Co do motywów zmian w ustawie o ochronie zasad wykreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony w projekcie ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.806) wskazano, że: "Za przesłankę do wykreślenia uznano toczenie się przeciwko pracownikowi postępowania karnego za przestępstwo umyślne. Mimo obowiązującej zasady domniemania niewinności fakt prowadzenia postępowania karnego uniemożliwia dopuszczenie pracownika ochrony do możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni. Wykreślenie z listy nie przekreśla możliwości zatrudnienia tej osoby jako pracownika ochrony niekwalifikowanego, tj. w obszarze ochrony, gdzie nie występuje konieczność pracy z bronią oraz bez możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego. Obszar ochrony osób i mienia - gdzie ustawa wymaga zatrudnienia pracowników kwalifikowanych - jest mocno ograniczony. Zdecydowana większość zadań ochrony mienia nie wymaga kwalifikacji, zatem na czas trwającego postępowania pracownik byłby "przesuwany" z obszaru kwalifikowanej ochrony na obszar, gdzie wpis na listę pracowników kwalifikowanych nie jest konieczny, co ze względu na szczególny charakter pracy jest uzasadnione.". Zmiana ta korespondowała z ogólnymi założeniami zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą: "Zwolnienie państwa z obowiązku weryfikacji osób dopuszczonych do wykonywania zadań ochrony z wykorzystaniem środków przymusu bezpośredniego i broni palnej i przekazanie tego uprawnienia koncesjonowanym przedsiębiorcom musi iść w parze ze zwiększeniem kontroli (i nadzoru) państwa dotyczącej wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Ponadto wprowadzenie przepisu zatrudniania w charakterze pracowników ochrony osób nie karanych za popełnienie przestępstw umyślnych oraz obowiązek zawierania przez przedsiębiorców umów OC z jednej strony spowoduje wzrost bezpieczeństwa chronionego mienia, z drugiej zaś zapewni poszkodowanemu obywatelowi rekompensatę za nieuprawnione działania pracownika ochrony." (druk sejmowy VII.806). Należy przy tym zauważyć, że na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie wpisuje się osobę, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne o takie przestępstwo (pkt 5) oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji (pkt 6). Zatem nie może być takiej interpretacji przepisów, że te same przesłanki odnoszące się do wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony oraz do skreślenia z tej listy byłyby odmiennie wykładane. W świetle przedstawionych uregulowań od dnia 1 stycznia 2014 r. na właściwych komendantach wojewódzkich Policji ciąży obowiązek wydania m.in. decyzji o skreśleniu z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Z treści tego przepisu wynika, że decyzje w przedmiocie skreślenia mają charakter związany. Ponadto przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie nie stopniuje ani nie różnicuje przesłanek skreślenia w nim określonych. Wobec tego wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne zobowiązuje właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wskutek wniesienia do Sądu Rejonowego w S. aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu (sygn. sprawy [...]) zostało wszczęte niniejsze postępowanie. Strona nie kwestionowała, że zarzuty obejmowały popełnienie przestępstw umyślnych z art. 157 § 2 k.k. (uderzanie rękoma po głowie, co spowodowało naruszenie czynności narządu ciała R. J. trwające nie dłużej niż 7 dni) i z art. 216 § 1 k.k. (publiczne znieważenie R. J. poprzez używanie słów powszechnie uznanych za obraźliwe). Stan taki trwał także w momencie wydawania decyzji przez KGP w dniu [...] października 2014 r. Jak wynika z przedłożonego na rozprawie odpisu wyroku SR w S., orzeczenie w sprawie [...] zapadło w dniu [...] lutego 2015 r. i uprawomocniło się w dniu [...] lutego 2015 r. (k. – 24 – 26 akt sądowych). Co do pierwszego z zarzucanych skarżącemu czynów, SR przyjął, że czyn ten wypełnił znamiona przestępstwa z art. 217 § 1 k.k. (skarżący kopnął w ucho R. J.) i jednocześnie postępowanie warunkowo umorzył na okres 1 roku próby, uznając że stopień społecznej szkodliwości czynu skarżącego oraz jego wina nie są znaczne. Natomiast od czynu z art. 216 § 1 k.k. Sąd Rejonowy uniewinnił skarżącego. Oznaczało to, że w konsekwencji przypisano skarżącemu popełnienie przestępstwa umyślnego z art. 217 § 1 k.k., czego strona nie kwestionowała. Zatem mając na uwadze zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i zakres kognicji sądu administracyjnego wskazany w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 1269 z późn. zm.), iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1) i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2), należało przyjąć, że decyzje te wydane w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie ich wydania, zostały prawidłowo wydane. Skoro wszczęcie postępowania karnego wobec strony stanowiło przesłankę skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, to tym samym nie mogło być podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy prawidłowo uznały, że nie miałoby wpływu na wynik postępowania przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, skoro z przedłożonych dokumentów (nie kwestionowanych przez stronę) wynikało, że zostało wszczęte w stosunku do skarżącego postępowanie karne o przestępstwo umyślne. Wyjaśnienia B. S. , bo była także oskarżoną w tym samym postępowaniu karnym mogły mieć wpływ na wynik owego postępowania, a nie kontrolowanego postępowania administracyjnego. W świetle powyższego nie można zarzucić organom, że przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., skoro niezbędne i wystarczające dowody zostały zebrane w sprawie, a ich ocena została dokonana z uwzględnieniem treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie. Z powyższych względów skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.