VI SA/Wa 42/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę J. M., zwana dalej "skarżącą", poddała się konkursowemu egzaminowi na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną nr [...] ds. aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O., w trybie art. 339 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.). Stosownie ust. 1 powołanego artykułu egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. W myśl ust. 3 pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Zgodnie zaś z art. 3310 ust. 1 powołanej ustawy po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. W myśl ust. 2 tego artykułu od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Uchwałą Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. skarżąca uzyskała 188 punktów i tym samym wynik egzaminu został uznany za negatywny. Od powyższego wyniku egzaminu skarżąca złożyła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, który po merytorycznym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. W obszernej skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 399 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez błędne ustalenie, że skarżąca udzieliła błędnych odpowiedzi w pytaniach nr: 36, 60, 198, 202, 219, 249. I tak na pytanie: 36: Elementem definicji chuligańskiego charakteru wykroczenia nie jest działanie: A. polegające na umyślnym niszczeniu mienia, B. w miejscu publicznym, C. w rozumieniu powszechnym bez powodu, z okazaniem przez to rażącego lekceważenia podstawowych zasad porządku prawnego. skarżąca podkreśliła "A", podczas gdy według odpowiedzi do testów prawidłowa była odpowiedź "B". 60: Dłużnik zwrócił się do wierzyciela przed upływem terminu przedawnienia roszczenia o rozłożenie długu na raty i o umorzenie odsetek za opóźnienie. Wierzyciel nie wyraził na to zgody. Z punktu widzenia biegu terminu przedawnienia roszczenia: A. doszło do zawieszenia biegu terminu, B. doszło do przerwania biegu terminu, C. prośba dłużnika nie miała żadnego wpływu na bieg terminu. skarżąca podkreśliła "C", podczas gdy według odpowiedzi do testów prawidłowa była odpowiedź "B". 198: Osoba prawna może być: A. członkiem stowarzyszenia, B. jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia, C. nie może być ani członkiem, ani członkiem wspierającym stowarzyszenia. skarżąca podkreśliła "C", podczas gdy według odpowiedzi do testów prawidłowa była odpowiedź "B". 202: W postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają odpowiednie zastosowanie przepisy: A. kodeksu postępowania cywilnego, B. ordynacji podatkowej, C. kodeksu postępowania administracyjnego. skarżąca podkreśliła "A", podczas gdy według odpowiedzi do testów prawidłowa była odpowiedź "C". 219: Zobowiązania podatkowe przedawniają się z upływem: A. 3 lat, licząc od dnia powstania zobowiązania, B. 3 lub 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, w zależności od sposobu powstania zobowiązania podatkowego, C. 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. skarżąca podkreśliła "B", podczas gdy według odpowiedzi do testów prawidłowa była odpowiedź "C". 249: Radca prawny jest obowiązany kierować się przy wykonywaniu zawodu: A. wyłącznie przepisami prawa, B. wyłącznie przepisami prawa oraz zasadami etyki radcy prawnego, C. wyłącznie przepisami prawa, zasadami etyki radcy prawnego, dobrymi obyczajami przyjętymi przez radców prawnych oraz postanowieniami zawartymi w uchwałach organów samorządu. skarżąca podkreśliła "B", podczas gdy według odpowiedzi do testów prawidłowa była odpowiedź "C". W szczególności zdaniem skarżącej: Pytania zostały zredagowane w taki sposób, że poprawne są dwie odpowiedzi, nie zaś jedna jak to wymaga powołany wyżej przepis. Odnosi się to do pytania 202, 219 i 249. Wskazuje stany faktyczne, które mogłyby uzasadniać prawidłowe dwie odpowiedzi. Pytania zostały sprecyzowane w formie zbyt ogólnej lub nieprecyzyjnej. W obszernej odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności może wyłonić się kwestia, czy na uchwałę komisji egzaminacyjnej dotyczącą ustalenia wyniku egzaminu osobie egzaminowanej służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Taką wątpliwość rodzi wzgląd, że żaden z przepisów ustawy o radcach prawnych nie wskazuje terminu w jakim odwołanie powinno być wniesione, a także brak jest przepisu kompetencyjnego odnośnie formy i treści rozstrzygnięcia jakie władny jest wydać Minister Sprawiedliwości w następstwie wpłynięcia takiego odwołania. Niemniej, mimo wchodzących w grę wątpliwości Sąd przychyla się do stanowiska, że odwołanie, o którym mowa w przepisie art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. Na taką wykładnię może wskazywać treść przepisu art. 331 ust. 2 cytowanej ustawy, w myśl którego Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej. Sformułowanie "organ wyższego stopnia", zawarte w powołanym wyżej przepisie, po pierwsze nadaje komisji egzaminacyjnej przymiot organu administracji publicznej pierwszej instancji, a po drugie wyraźnie nawiązuje do treści art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Zdaniem Sądu uchwała komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację, jako rozstrzygnięcie o charakterze władczym i jednostronnym, pozwala postępowanie egzaminacyjne traktować jako indywidualną sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Toteż, zdaniem Sądu, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o radcach prawnych, a w szczególności w zakresie wymogów odwołania oraz rozstrzygnięć organu wyższego stopnia, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kierunku zmierza zresztą i orzecznictwo sądowe. I tak w świetle wyroku WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Ol 119 (LEX nr 205607) w sytuacji gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Za takim poglądem przemawiają również względy wykładni funkcjonalnej, a w szczególności wskazane w art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z tym przepisem aplikantem radcowskim może być osoba, która m.in. uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Stąd, w razie wniesienia odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację, Minister Sprawiedliwości musi tę kwestię rozstrzygnąć merytorycznie, gdyż jest to istotna przesłanka ustawowa w sprawie ubiegania się o wpis na listę aplikantów. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet założyć, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości w sprawie ustalenia wyniku konkursowego na aplikacje nie zostało dokonane w ramach instytucji odwołania, o której mowa w art. 127 k.p.a., rozstrzygnięciu temu należałoby nadać charakter tzw. czynności materialnotechnicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację dotyczy uprawnień osoby egzaminowanej, które wyraźnie wynikają z powołanych wyżej przepisów ustawy o radcach prawnych. Rozstrzygnięcia o takim charakterze podlegają zaś kontroli sądu administracyjnego, co wynika z powołanego przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak jest więc dostatecznych podstaw dla negowania administracyjnoprawnego charakteru rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości wydanego w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, a tym bardziej stwierdzania nieważności wydanej decyzji w takiej sprawie, zwłaszcza w sytuacji nieprecyzyjnego w tym względzie stanu prawnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, iż w myśl powołanego przepisu 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Zatem, w odniesieniu do pytań nr 202, 219 i 249 skarżąca nie może co do zasady wywodzić, a to dla osiągnięcia korzystnych dla siebie skutków prawnych, że prawidłowe są zarówno odpowiedzi do testu przygotowane przez zespół konkursowy, o którym mowa w art. 332 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, jak i odpowiedzi wskazane przez skarżącą, gdyż takie podejście nie mieści się w ogólnym założeniu metodologicznym na jakim zbudowany jest przepis art. 332 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten nie przewiduje bowiem sytuacji, aby prawidłowe mogły być dwie odpowiedzi, a tym bardziej, aby mógł być jednocześnie przyznany punkt za wskazanie jednej z dwóch odpowiedzi spośród trzech wymienionych w pytaniu. Toteż, jedyną możliwością dla wykazania, że skarżąca prawidłowo odpowiedziała na pytania nr 202, 219 i 249 jest jednoczesne wykazanie, iż odpowiedź na dane pytanie, wskazana przez wspomniany zespół konkursowy, była błędna, a prawidłowa jest odpowiedź skarżącej. Jednakże, tak daleko idącego zarzutu skarżąca nie stawia, a w szczególności nie twierdzi, aby błędne były odpowiedzi wskazane przez zespół konkursowy. Nie może ulegać wątpliwości, że pytanie egzaminacyjne powinno być zredagowane dostatecznie precyzyjnie, aby uniknąć wątpliwości ze strony osoby egzaminowanej co do zakresu przedmiotowego danego pytania. Wychodząc z tego punktu widzenia, przynajmniej w kontekście niniejszej sprawy, pytania opracowane przez zespół konkursowy nie nasuwają większych zastrzeżeń. Skarżąca zakwestionowała jedynie 6 pytań spośród 250, co stanowi zaledwie 2%. W rzeczy samej wspomniany zarzut stawia ona wyraźnie w odniesieniu do trzech pytań (nr 202, 219 i 249), których redakcja, jej zdaniem, uzasadniała uznanie za prawidłowe również i jej odpowiedzi. Niewątpliwie trudno byłoby akceptować sytuację, i taka w niniejszej sprawie nie zachodzi, aby na tle stanów faktycznych przedstawionych w pytaniach zakwestionowanych przez skarżącą dało się obronić istnienie dwóch poprawnych odpowiedzi. Poprawna odpowiedź na testowe pytanie egzaminacyjne, w zakresie o którym mowa w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, musi pozostawać w pełnej zgodności z kontekstem pytania. Co do zasady należałoby odrzucić istnienie innej prawidłowej odpowiedzi na testowe pytanie egzaminacyjne, poza wskazaną przez zespół konkursowy, jeżeli powodowałoby to potrzebę wyjścia poza granice zakreślone pytaniem. Ponadto, jak już wskazano, dla pomyślnego złożenia egzaminu konkursowego wystarczało z zestawu 250 pytań udzielić prawidłowej odpowiedzi na 190 pytań. Istniała więc dość duża liczba pytań (60), na które dopuszczalne było udzielenie błędnej odpowiedzi, tak z powodu niewiedzy osoby egzaminowanej, jak i nieprawidłowego zrozumienia pytania. Skarżąca przekroczyła wspomniany limit. Odnosząc się w pierwszej kolejności do pytań, w których zdaniem skarżącej prawidłowe są dwie odpowiedzi, w tym wskazana przez skarżącą (pytania nr 202, 219 i 249), Sąd nie podzielił jej stanowiska. I tak w podanym wyżej pytaniu nr 202 nie może być większych wątpliwości co do tego, że prawidłowa jest odpowiedź "C". Wskazuje na to wyraźnie przepis art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do tego przepisu, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś Kodeksu postępowania cywilnego, jak to zakreśliła skarżąca. W pytaniu nr 219 prawidłowa jest odpowiedź "C". Kwestię przedawnienia zobowiązań podatkowych, będącą przedmiotem powyższego pytania, normuje wyraźnie przepis 70 § 1 ordynacji podatkowej. Stosownie do tego przepisu zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Natomiast pytanie nr 249 mogło nasuwać trudności w znalezieniu prawidłowej odpowiedzi, zwłaszcza przy niezbyt uważnym jego przeanalizowaniu. Skarżąca, zakreślając literę "B", miałaby rację, powołując się na art. 3 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, gdyby w pytaniu nr 249 nie było wyrazu "wyłącznie". Jednakże kwestię kryteriów, jakimi powinien kierować się radca prawny, oprócz powołanego wyżej przepisu normują również zasady etyki zawodowej radców prawnych, czego skarżąca nie wzięła pod uwagę. Sąd nie znalazł również podstaw, aby uznać za prawidłowe odpowiedzi udzielone przez skarżącą w pytaniach nr 36, 60, 198. Odpowiedź na pytanie nr 36 może nastręczać trudności, co Sąd dostrzega. Niemniej, w kontekście redakcji wspomnianego pytania, akcentującego to co nie jest elementem definicji chuligańskiego charakteru wykroczenia, uważna analiza przepisu art. 47 § 5 k.k. (a w tym wypadku taka była wymagana), nie daje podstaw dla zakwestionowania, jako prawidłowej, odpowiedzi "B", uwzględnionej przez zespół konkursowy. Stosownie bowiem do powołanego przepisu charakter chuligański mają wykroczenia polegające na umyślnym godzeniu w porządek lub spokój publiczny albo umyślnym niszczeniu lub uszkadzaniu mienia, jeżeli sprawca działał publicznie oraz w rozumieniu powszechnym bez powodu lub z oczywiście błahego powodu, okazując przez to rażące lekceważenie podstawowych zasad porządku prawnego. W pytaniu nr 60 prawidłowa jest odpowiedź "B". Stan faktyczny przedstawiony w powołanym pytaniu wyczerpywał instytucję przerwy przedawnienia, w rozumieniu przepisu art. 123 § 1 pkt 2 k.c., w myśl którego bieg przedawnienia przerywa się m.in. przez uznanie roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje. W pytaniu nr 198 prawidłowa jest odpowiedź "B", gdyż w myśl art. 10 ust. 3 ustawy o stowarzyszeniach osoba prawna może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia. Natomiast wychodzi znacznie poza kontekst pytania doszukiwanie się przez skarżącą poprawności odpowiedzi "C" poprzez sięganie do odpowiednich przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w świetle których cytowany przepis nie ma zastosowania. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.).