VI SA/Wa 4258/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Anna Fyda - Kawula Protokolant st. ref. Magdalena Antys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na akt Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu postanawia: odrzucić skargę E. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w zakresie dotyczącym ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie wskazując, że skarga dotyczy zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w przedmiocie usytuowania progu zwalniającego na nieruchomości drogowej należącej do Gminy [...], która to nieruchomość nie jest zaliczona do kategorii gminnych dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a."), merytoryczną ocenę skargi winno poprzedzić zbadanie jej dopuszczalności. Wyraźnie określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazano w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., który obejmuje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, jak stanowi § 2a i 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W tym miejscu wskazać należy, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerza kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym oraz zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji publicznej wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny. Omawiane regulacje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP (Dz. Urz. Z 1997 r. poz. 483). Na wstępie należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt: I OPS 14/13 rozstrzygnął kwestię zakwalifikowania prawnego zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ – jednostkę samorządu terytorialnego, uznając je za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., zaskarżalny do sądu administracyjnego na mocy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że tego rodzaju akt, jako uprawnienie o charakterze władczym, dotyczyć może wyłącznie dróg publicznych, na które rozciąga się władztwo administracyjne danego zarządcy drogi. W niniejszej sprawie natomiast, zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu dotyczyć miało ustanowienia progu zwalniającego na nieruchomości drogowej należącej do Gminy [...], która to nieruchomość nie jest zaliczona do kategorii gminnych dróg publicznych, nie mieści się zatem w żadnej z kategorii dróg publicznych, wymienionych w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne dzielą się na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r poz. 1047 ze zm.) zarządzanie ruchem na drogach gminnych, z wyjątkiem miast na prawach powiatu, należy do starosty. Zatem jedynie w odniesieniu do takich dróg zarządzanie ruchem stanowi zadanie z zakresu administracji publicznej. Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie takich dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Także do tego podmiotu należy zarządzanie ruchem na tych drogach (art. 10 ust. 7 – Prawa o ruchu drogowym). Kluczowym w niniejszej sprawie jest fakt, że sporna droga jest drogą wewnętrzną, której właścicielem jest Gmina [...]. Zarządzanie ruchem oraz oznakowanie takiej drogi, która nie ma statusu drogi publicznej, należy do jej właściciela. Nie ma on w tym zakresie możliwości podejmowania aktów władczych o charakterze publicznoprawnym, ma prawo natomiast realizować swoje uprawnienia właścicielskie. Zatem wskazać należy, że zarządca drogi wewnętrznej nie ma kompetencji do tego, aby w formie decyzji administracyjnej zezwalać na lokalizacje w pasie drogowym drogi wewnętrznej urządzeń infrastruktury technicznej. Jego oświadczenia w tym zakresie nie są oświadczeniami woli organu administracji publicznej o charakterze władczym. Mieszczą się one w obszarze czynności prawnych dotyczących rozporządzania rzeczą, podlegając w całości reżimowi prawa cywilnego, a nie administracyjnego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1223/19, LEX nr 2773887). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem, a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej nie podporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej, a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz nie charakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym. Dotyczy to w szczególności sporów powstałych na gruncie prawa cywilnego, gdzie w razie konfliktu o wzajemnych prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnoprawnego, w sposób władczy rozstrzyga sąd powszechny. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zwrotu stronie uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.