VI SA/Wa 4275/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Asesor WSA Justyna Żurawska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu M. P. (dalej także: Skarżący", "Strona") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "k.p.a.", decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] wymierzającą M. P. karę pieniężną w kwocie 5 099,45 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. [...] w rejonie ul. [...] w dniach 6-15 września 2022 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "E." na nośniku oznaczonym nr [...] o pow. 12,91 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: W związku z przeprowadzoną w dniu 6 września 2022 r. kontrolą, stwierdzono zajęcie pasa drogowego al. [...] w rejonie ul. [...] podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "E." na nośniku nr [...], bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] września 2022 r. potwierdziła nielegalne funkcjonowanie reklamy. Po wszczęciu postępowania, decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. Prezydent [...] wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w kwocie 5 099,45 zł za zajęcie ww. pasa drogowego. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 320), dalej "u.d.p.". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowy pas drogowy został zajęty przez Stronę bez wymaganego prawem zezwolenia. Ustalił nadto wysokość kary jako iloczyn powierzchni reklamy – 12,91m2, stawki kar, w wysokości wynikającej z treści uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego (10 dni). Wyjaśnił nadto, że przebieg pasa drogowego został potwierdzony w bazie kartograficzno-geodezyjnej, do której to bazy organ posiada dostęp elektroniczny. Odwołanie, w ustawowym terminie, wniósł Skarżący, domagając się uchylenia zakwestionowanej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, względnie uchylenia decyzji zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania Skarżący wskazał, że Prezydent [...] nie wyjaśnił dlaczego to właśnie jego uznał za podmiot zajmujący pas drogowy. Podniósł, że właścicielem reklamy jest N.. z siedzibą w W., a organ w ogóle nie wypowiedział się co do ewentualnej odpowiedzialności właściciela reklamy. Skarżący wskazał nadto, że brak jest dokumentów z których by wynikała powierzchnia zajęta przez reklamę oraz okres jej umieszczenia. Brak jest także jakichkolwiek map, a organ oparł się na dokumentach znanych mu, a sporządzonych poza postępowaniem administracyjnym. Na skutek wniesionego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnianiu decyzji Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę nałożenia na Stronę kary stanowi przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Prawidłowo odczytany art. 40 ust. 12 tej ustawy wskazuje, że załatwienie sprawy - w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - wymaga ustalenia czy pas drogowy był "zajmowany" w rozumieniu ww. przepisu, w jakim celu, kto zajmował ten pas drogowy, na jakiej powierzchni i jak długo (ile dni) zajęcie to trwało. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że to Skarżący jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okolicznościach niniejszej sprawy. W aktach sprawy znajduje się "Umowa najmu", której analiza prowadzi do wniosku, że podmiotem odpowiedzialnym za przedmiotową reklamę jest Strona. Zdaniem organu, ustawa o drogach publicznych przewiduje odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy. Dalej Kolegium podniosło, że w sprawie nie została jednoznacznie udokumentowana okoliczność mająca istotne znaczenie, a mianowicie kolizja reklamy z granicą pasa drogowego. W aktach sprawy brak dowodów jednoznacznie potwierdzających tę okoliczność, zatem materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w tym zakresie o dokument geodezyjny - mapę obrazującą kolizję obiektu, który zajął pas drogowy bez zezwolenia. Kolegium zarzuciło także rozbieżność między pomiarem reklamy ustalonym w toku przeprowadzonej przez organ kontroli a powierzchnią reklamy wynikającą ze znajdującej się w aktach sprawy umowy najmu. Wskazało także, iż w konsekwencji zaszła konieczność zweryfikowania czy prawidłowo została naliczona kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Mając zatem powyższe na uwadze Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, zadaniem organu I instancji będzie wyjaśnienie i ustalenie okoliczności w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego, a także szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie w tym zakresie. Sprzeciw od powyższej decyzji wywiódł Skarżący domagając się uchylenia decyzji zaskarżonej i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Decyzji Kolegium zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania administracyjnego, a to wobec faktu, iż Skarżący nie dokonał zajęcia pasa drogowego i nie jest podmiotem odpowiedzialnym za owo zajęcie, a przynajmniej takowej okoliczności bezsprzecznie nie ustalił organ I instancji; 2) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny, a przynajmniej braku jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego w tym samym stanie faktycznym i prawnym, rozpoznając odwołania od tożsamych decyzji, organ w tym samym składzie orzeczniczym, raz uznaje, iż nie wykazano i nie uzasadniono dlaczego odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego przypisuje się Skarżącemu, by innym razem odpowiedzialność tę uznawać za pewną, bez ujawnienia jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność w aktach sprawy, a decyzję w tym względzie opierać na wiedzy pozaprocesowej; 3) art. 8 § 2 k.p.a. przez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny, przejawiające się w wydaniu przez ten sam organ, w tym samym składzie orzeczniczym, w oparciu o takie same akta administracyjne, diametralnie innych rozstrzygnięć, a to raz wydając decyzję reformatoryjną, a innym razem kasatoryjną; 4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej z powołaniem się na braki w dokumentacji geodezyjnej, podczas gdy w stosunku do tej samej reklamy, w podobnym czasookresie i w oparciu o identyczne akta administracyjne, ten sam organ w tym samym składzie orzeczniczym, wydał decyzję reformatoryjną; 5) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę postanowień umowy najmu, zawartej przez Skarżącego, przejawiające się w przypisaniu Skarżącemu odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, przy czym umowa nie nakłada na najemcę obowiązku uzyskania zezwolenia; a contrario obowiązek ten pozostał po stronie właściciela reklamy umieszczającego ją w pasie drogowym; oraz naruszenie przepisów postępowania wymienionych w treści sprzeciwu i odwołania. Nadto Strona zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego: 6) art. 4 pkt 23 u.d.p., poprzez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu za reklamę w rozumieniu tegoż przepisu także samej powierzchni reklamowej, a nie jej nośnika (tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego, czy innego nośnika informacji wizualnej). 7) art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że podmiotem umieszczającym w pasie drogowym urządzenie obce oraz reklamę jest Skarżący; 8) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 i nast. u.d.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że Skarżący jest stroną stosunku administracyjnoprawnego w sprawie uiszczenia stawki sankcyjnej za brak zezwolenia; 9) art. 65 § 1 i § 2 ustawy Kodeks cywilny poprzez nieprawidłową wykładnię § 3 pkt 3 umowy najmu przejawiające się rozszerzającym przyjęciu na potrzeby postępowania administracyjnego, iż ww. postanowienie umowne ustanawia na najemcy powierzchni reklamowej obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z wyraźnej treści tegoż postanowienia umownego oraz zgodnego zamiaru stron wynikało wyłącznie tyle, iż to najemca jest odpowiedzialny za emitowaną na reklamie treść, a to w kontekście ewentualnego naruszenia praw osób trzecich takich jak prawa autorskie, firmy, znaku towarowego, itp. praw "cywilnych", a nie stanu technicznego, czy "legalności" reklamy, w rozumieniu ustawy - czyli owej konstrukcji, nośnika; - mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały błędnym przypisaniem Skarżącemu odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy adresatem takowej decyzji winien być podmiot faktycznie posadawiający w pasie drogowym ową reklamę, tj. nośnik reklamowy, a nie podmiot który jedynie okazjonalnie skorzystał z powierzchni reklamowej tego nośnika. Jednocześnie Strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy i dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w sprzeciwie. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasadniczo zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z dnia [...] października 2024r. uchylająca w całości, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", "Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ocenia jedynie zachowanie przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia tego rodzaju (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.). Jednakże zgodnie z treścią art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym zakresem zaskarżenia oraz podniesionymi zarzutami i wnioskami, co oznacza, że uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia (por. wyrok NSA z 14.03.2024 r. II GSK 334/24). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.". Ocena zachowania przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wymaga sięgnięcia do treści podlegających konkretyzacji norm materialnoprawnych w celu wyznaczenia obszaru istotnych prawnie faktów, co nie podważa zasady wyartykułowanej w art. 64e p.p.s.a. Obszar ten wyznaczają normy prawa materialnego (lub także procesowego), które podlegają konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. Trafnie zauważono w orzecznictwie, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, a przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 13.02.2019 r. II OSK 132/19; wyrok NSA z 8.08.2018 r. I OSK 2045/18; wyrok NSA z 11.12.2018 r. I OSK 4191/18). W sprawie niniejszej decyzja kasatoryjna organu odwoławczego dotyczyła decyzji organu I instancji którą nałożono na Skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, opartą o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia winno być poprzedzone ustaleniami czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie oraz czy miał do tego podstawę w postaci zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie została jednoznacznie udokumentowana okoliczność mająca istotne znaczenie, a mianowicie kolizja reklamy z granicą pasa drogowego. Organ odwoławczy nakazał również organowi I instancji wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy pomiarem reklam ustalonym w toku postępowania, a powierzchnią reklamy wynikającą z umowy najmu, znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy oraz weryfikację prawidłowości naliczenia kary. Jednocześnie na stronie 3-4 decyzji zaskarżonej organ odwoławczy przeprowadził wywód, w którym stwierdził, że w okolicznościach sprawy to Strona jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a następnie formułując wytyczne (str. 4 decyzji) nakazał wyjaśnienie i ustalenie okoliczności "opisanych powyżej w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego, a także szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie w tym zakresie". W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i § 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. – przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (por. wyrok WSA w Olsztynie z 15.02.2024 r. II SA/Ol 62/24). Decyzja kasatoryjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasatoryjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, gdyż sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 17.04.2018 r. II OSK 1781/17). Rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie wprawdzie Kolegium stwierdziło, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jednakże stwierdzenie to nie znajduje oparcia w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej sprzeciwem. Jak już wyżej wskazano, Kolegium wyraziło stanowisko kto jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (str. 3-4 decyzji zaskarżonej). W tym zakresie decyzja organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony bowiem organ odwoławczy wyartykułował stanowczy pogląd, że Skarżący jest odpowiedzialny za powstałe naruszenie, z drugiej zaś nakazuje czynić organowi I instancji wyjaśnienia w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego (zob. str. 4 decyzji zaskarżonej). Takie działanie, zdaniem Sądu, obarczone jest wadą. Stanowisko organu odwoławczego winno być spójne. Sąd zastrzega przy tym, że na tym etapie postępowania nie ocenia kwestii istnienia bądź braku istnienia podstaw do przyjęcia, że Skarżący jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego. Dalej, organ wskazał wprawdzie na braki w udokumentowaniu kolizji reklamy z pasem drogowym odpowiednim dokumentem geodezyjnym, jednakże braki postępowania dowodowego w tym zakresie mogą zostać – co do zasady – uzupełnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy z urzędu lub na żądanie strony może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi który wydał decyzję. W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W sprawie powyższego zabrakło. Co do kolejnej przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji, a to wyjaśnienia rozbieżności powierzchni reklamy pomierzonej w postępowaniu, z powierzchnią wynikającą z umowy najmu, wskazać należy, że w odniesieniu do powyższego Kolegium nie wskazało na czym miałoby polegać uzupełnienie materiału dowodowego przez organ I instancji w tym zakresie. Podsumowując, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wykazało, że zachodzi potrzeba zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W realiach sprawy Kolegium w ogóle nie rozważyło możliwości skorzystania z uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Doszło zatem, zdaniem Sądu, do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że na tym etapie ocena tych zarzutów byłaby przedwczesna. Jak już wyżej wskazano rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie ocenia zatem istoty sprawy i nie przesądza w żadnym kierunku jej wyniku. Sąd nie weryfikuje też prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 31.08.2020 r. I SA/Wa 1066/20). W odniesieniu do wniosku Strony o rozpoznanie sprawy wywołanej sprzeciwem na rozprawie, wskazać należy, że wniosek Strony o rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie nie jest dla sądu wiążący (por. wyrok NSA z 28.08.2020 r. II OSK 1501/20). Zasadą jest, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Nadto Sąd nie uwzględnił wniosku Strony o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z decyzji wydanych w innych sprawach dotyczących Skarżącego, a załączonych do sprzeciwu, albowiem nie został spełniony warunek przeprowadzenia tego typu dowodu wynikający z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., a to niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W związku z powyższym, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji o uchyleniu decyzji zaskarżonej w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie reprezentującego Stronę pełnomocnika (480 zł), uiszczoną opłatę od sprzeciwu (100zł) i zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).