VI SA/Wa 428/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa., po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z dnia [...] października 2009 r., odmawiającym zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], nr [...] i nr [...] na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno – mineralnego, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2009 r. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek orzeczeń sądów cywilnych w przedmiocie zakazania A. Sp. z o.o. – skarżącej w niniejszej sprawie, używania nazwy rodzajowej "biohumus" w nazwach wprowadzanych do obrotu nawozów organiczno – mineralnych: "[...]", "[...]" oraz "[...]" (wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., sygn. akt [...]). W toku prowadzonego postępowania skarżąca, pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia wskazanych wyżej decyzji, w związku ze złożeniem skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Sądu Okręgowego w [...]. Skarżąca w uzasadnieniu złożonego wniosku wskazała, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy toczącej się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzależnione jest od ostatecznego rozstrzygnięcia przed Sądem Okręgowym w [...]. Wskutek złożonego wniosku organ wydał w dniu [...] października 2009 r. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 98 Kpa. przewiduje możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego, jednak jest ono ograniczone jedynie do sytuacji, kiedy wszczęcie postępowania nastąpiło na żądanie strony. W tym stanie rzeczy nie jest zatem, w ocenie organu, dopuszczalne zawieszenie postępowania wszczętego z urzędu, do którego doszło w rozpatrywanej sprawie. Dodał, że zawieszenie przewidziane treścią art. 98 Kpa. nie może zagrażać interesowi społecznemu. Stwierdzenie natomiast wygaśnięcia decyzji z [...] czerwca 2005 r., w aktualnym stanie prawnym i faktycznym sprawy, leży w interesie społecznym, a co za tym idzie, zawieszenie tego postępowania mogłoby zagrażać temu interesowi. Organ, podkreślając, że niezależne od zawieszenia postępowania na wniosek strony, ma obowiązek z urzędu kontrolować, czy w toku postępowania nie zaistniała przesłanka obligująca go do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 Kpa., nie stwierdził podstaw do zawieszenia postępowania w tym trybie. Od powyższego postanowienia skarżąca Spółka pismem z dnia [...] listopada 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła organowi zawężenie rozumienia pojęcia interesu społecznego jedynie do aspektu praworządności. Nadto nie zgodziła się ze stanowiskiem organu wobec niezawieszenia z urzędu postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na wprowadzenie do obrotu nawozów organiczno – mineralnych zależy od innego postępowania toczącego się przed sądem powszechnym. W wyniku złożenia powyższego wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. postanowienie utrzymujące w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przesłanka interesu społecznego jest jedną z kilku, enumeratywnie podanych w art. 98 § 1 Kpa. przesłanek i tylko łączne ich wystąpienie może spowodować zawieszenie postępowania w trybie przewidzianym tym przepisem. Tymczasem, jak wskazał organ, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu i z tego względu zasadnym było odmówienie skarżącej zawieszenia postępowania w tym trybie. Poza tym, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi o wznowienie postępowania jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na wprowadzenie do obrotu nawozów organiczno – mineralnych. Uznała, że dopiero pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi o wznowienie postępowania przez sąd powszechny, da podstawę do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia. Na poparcie swojego stanowiska zacytowała liczne orzeczenia sądowe dotyczące instytucji zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, że wynik postępowania sądowego prowadzonego w związku z wniesioną przez skarżącą do Sądu Okręgowego w [...] skargą o wznowienie postępowania, zmierzającą do wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku tego Sądu, zabraniającego skarżącej nanoszenia nazwy "biohumus" na produkowane przez nią nawozy, nie jest prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 in fine Kpa. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanych skarżącej Spółce na wprowadzenie do obrotu tych nawozów. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko organu, iż jedynie w sprawach wszczętych na wniosek strony (i to pod pewnymi warunkami wymienionymi w art. 98 § 1 in fine Kpa.) organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, gdy wystąpi o to strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Tymczasem w sprawie niniejszej postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. toczy się z urzędu. Zatem, jak słusznie zauważa organ, wykluczone było zawieszenie postępowania na wniosek złożony przez skarżącą Spółkę. Jednocześnie za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że w toku prowadzonego postępowania zobligowany był rozważyć okoliczność wystąpienia podstaw do zawieszenia przez organ postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 Kpa. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. składają się cztery istotne elementy, które muszą wystąpić łącznie, a mianowicie, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, po drugie jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, po trzecie wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 Kpa. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Tym samym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998 r.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny, jak i w swoich orzeczeniach -Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował min. J. R. (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000r., strony 7-18., gdzie podaje, że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei W. J. w artykule pt. "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. sygn akt II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2001 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA 2314/00, LEX nr 55746, na który powołuje się skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził mianowicie, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Transponując powyższe stwierdzenia i wnioski na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że dla postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r., nie jest kwestią prejudycjalną sprawa zawisła przed sądem powszechnym na skutek skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem tego sądu. Zdaniem Sądu, samo stwierdzenie strony, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Podkreślenia wymaga, że na tle rozpatrywanej sprawy, wydanie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe, z uwagi na fakt pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...]. Do czasu zmiany zakwestionowanego przez skarżącą Spółkę w trybie cywilnym wyroku tego Sądu, organ nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak więc podnoszona przez skarżącą okoliczność braku ostatecznego zakończenia postępowania zawisłego przez sądem powszechnym, choć odnosząca się do kwestii wprowadzenia do obrotu nawozów, nie powoduje, że wynik tego postępowania, stanowi prejudykat w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. na wprowadzenie do obrotu nawozów organiczno – mineralnych. Te zatem okoliczności zadecydowały, iż w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, Sąd nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.