VI SA/Wa 4300/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant ref. stażysta Agnieszka Stegenka-Jakubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Syndyka masy upadłości osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, którą jest B. D. (dalej: "Strona", "Skarżący", "Syndyk") jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] nakładająca na Stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 zł, na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693), dalej: "u.d.p.", w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13l u.d.p. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ", "Główny Inspektor") wskazał, że w dniu [...] lipca 2023 r. o godzinie 21:08 System Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS) zarejestrował przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (rodzaj: pojazd specjalny) przez: urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...], znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł [...] – węzeł [...], co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...]. A zatem pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 32 ze zm.). Dalej organ wskazał, że pojazd samochodowy został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS. Z aktywnym kontem użytkownika powiązano urządzenie służące do uiszczania opłat elektronicznych, które zgłaszało konieczność poboru opłaty dla ww. sekcji płatnej powiązanej z wykrytym przejazdem. Na ww. koncie użytkownika typu przedpłaconego nie znajdowały się środki umożliwiające pokrycie należnej opłaty. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 12 000 kg oraz iż na dzień odnotowania naruszenia odpowiedzialnym był podmiot będący posiadaczem ww. pojazdu samochodowego, tj. B. D. W ocenie organu, z materiału zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Opisany wyżej pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej. Za przejazd ten nie została uiszczona należna opłata z uwagi na brak środków na koncie. Organ nie znalazł także podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o przepis art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarżący, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 144 ust. 1 oraz art. 145 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe poprzez brak przyjęcia, że nałożona kara pieniężna jako wierzytelność pieniężna podlega zgłoszeniu w trybie przewidzianym w Prawie upadłościowym; 2) art. 2 w zw. z art. 230, 342 i art. 343 ustawy Prawo upadłościowe, gdyż nakazane syndykowi masy upadłości zaspokojenia kary pieniężnej zmierza do postępowania z funduszami masy wbrew przepisom prawa upadłościowego i do pokrzywdzenia innych wierzycieli. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że do ogłoszenia upadłości B. D. doszło w dniu 11 sierpnia 2023 r. Postępowanie zostało wszczęte wobec Syndyka w dniu 23 sierpnia 2024 r. Naruszenie miało miejsce przed ogłoszeniem upadłości. Wobec tego kara pieniężna winna zostać zgłoszona Syndykowi za pośrednictwem systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe. Tylko w takim trybie zaległości mogą zostać zgłoszone. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie. W treści pisma organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a", "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w tym piśmie strona skarżąca podniosła. W uchwale z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podstawowe zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu oceny działalności administracji publicznej. W sprawie niniejszej w związku z wniesioną skargą kontroli sądu została poddana decyzja Głównego Inspektora z dnia [...] października 2024 r. nakładająca na Syndyka karę pieniężną w wysokości 1 500 zł. Decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2. Stosownie do treści tych przepisów korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za: przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej (art. 13 ust. 1 pkt 3). Za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1500 zł - w pozostałych przypadkach (art. 13k ust. 1). Kary pieniężne o których mowa w ust. 1 wymierza się właścicielowi, posiadaczowi albo użytkownikowi pojazdu albo korzystającemu z drogi w przypadku o którym mowa w 13ia ust. 19 (art. 13k ust. 4 u.d.p.). Organ ustalił, że pojazd samochodowy objęty postępowaniem w dacie naruszenia był przypisany do aktywnego konta B. D. Wyżej wskazany został zatem uznany przez organ za korzystającego z drogi. Stosownie do art. 13n ust. 1 u.d.p. "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy.". "Wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, w okresie określonym w ust. 1, wstrzymuje bieg przedawnienia naruszenia, w sprawie którego wszczęto postępowanie." (ust. 2 art. 13n u.d.p.). Z akt sprawy niniejszej wynika, że naruszenie miało miejsce w dniu [...] lipca 2023 r., zatem dziewięciomiesięczny okres o którym mowa we ww. przepisie upływał z dniem 24 kwietnia 2024 r. Natomiast postępowanie z udziałem Syndyka zostało wszczęte w dniu 23 sierpnia 2024 r. W tym dniu miała bowiem miejsce pierwsza czynność w sprawie, a to sformułowanie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia objętego decyzją zaskarżoną. W ocenie organu w sprawie nie został przekroczony termin o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p., albowiem doszło do wstrzymania biegu przedawnienia naruszenia. W treści decyzji organ wskazał, że w dniu 5 marca 2024 r. w sprawie naruszenia wszczęto postępowanie administracyjne wobec innego podmiotu. Postępowanie to zostało umorzone w dniu 11 października 2024 r. z uwagi na niewłaściwe oznaczenie jego strony. Sąd orzekający w sprawie nie podziela stanowiska organu co do wstrzymania w tej sprawie biegu przedawnienia naruszenia z następujących powodów. W orzecznictwie tut. Sądu jednolicie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej wobec podmiotu który nie może być adresatem decyzji nakładającej karę nie wstrzymuje biegu przedawnienia o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p. Stanowisko to wywodzone jest ze znaczenia pojęcia sprawy administracyjnej, którą posługuje się art. 1 pkt 1 k.p.a. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że pojęcie to należy rozumieć jako "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem" (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 7–8). Z kolei z innej definicji wynika, że jest to "przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Księga z okazji 40-lecia pracy naukowej profesora Jana Jendrośki, AUW. Prawo 1990/168, s. 334). Wspólną cechą powołanych prób zdefiniowania pojęcia sprawy na gruncie k.p.a. obok elementów przedmiotowych, do których zalicza się normę prawa materialnego podlegającą indywidualizacji i konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz stan faktyczny, do którego ta norma ma zastosowanie, stanowią nierozerwalnie z tym pojęciem związane elementy podmiotowe tj. adresat sprawy i organ ją rozstrzygający (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 1). Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie, że sprawy administracyjne wszczęte z urzędu wobec różnych podmiotów stanowią jedną i tożsamą sprawę administracyjną, w przypadku, gdy tylko jeden z tych podmiotów może być adresatem określonej normy prawnej w konkretnym stanie faktycznym, do którego ta norma ma zastosowanie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.02.2025 r. VI SA/Wa 1951/24; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.01.2024 r. VI SA/Wa 5499/23). Stanowisko to Sąd orzekający w sprawie podziela. W sprawie nie jest sporne, że w dniu [...] sierpnia 2023 r. Sąd Rejonowy w T. postanowił o ogłoszeniu upadłości dłużnika którym jest B. D. jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej. Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 794, ze zm.) "Po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu.". Postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (ust. 2 art. 144 ww. ustawy). Konsekwencją podstawienia syndyka w przypadku spraw dotyczących masy upadłości jest to, że legitymację procesową ma tylko syndyk, który działa na rzecz upadłego, ale w imieniu własnym, co należy zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. Ogłoszenie upadłości wywołuje ipso iure skutek procesowy w postaci utraty legitymacji procesowej upadłego w odniesieniu do postępowań dotyczących masy upadłości. Reguła ta dotyczy zarówno postępowań wszczętych przed ogłoszeniem upadłości, jak i postępowań wszczętych po ogłoszeniu upadłości (por. wyrok SN z 23.01.2007 r. III CSK 275/06). Postępowanie dotyczy masy upadłości lub przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości, jeżeli jego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego, bez różnicy, czy chodzi w nich o pozycje czynne lub bierne masy upadłości, jak też bez różnicy, czy sprawa jest sprawą o świadczenie, ukształtowanie lub ustalenie, jeżeli tylko wynik postępowania mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego (por. wyrok WSA w Warszawie z 31.01.2022 r. VI SA/Wa 2172/21 i wskazane tam orzecznictwo). Nadto wskazać należy, że kara pieniężna nałożona na upadłego powinna być egzekwowana ze środków masy upadłości, podobnie jak inne wierzytelności publicznoprawne i prywatnoprawne wobec upadłego (por. wyrok SA w [...] z [...].11.2017 r. [...]; zob. także wyrok NSA z 16.03.2023 r. II GSK 1487/19). A zatem brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu jeśli idzie o podmiot, z udziałem którego postępowanie w sprawie zostało wszczęte. Po ogłoszeniu upadłości, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym masy upadłości legitymacja procesowa przysługuje syndykowi. Konsekwencją powyższego jest to, że w stosunku do osoby wobec której ogłoszono upadłość organ nie może wszcząć skutecznie postępowania administracyjnego dotyczącego masy upadłości, a jeżeli wszcznie – zobowiązany jest je umorzyć z przyczyn formalnych. Tymczasem, jak wynika z dokumentów nadesłanych przez organ w uzupełnieniu akt administracyjnych, w dniu 5 marca 2024 r. wszczęto postępowanie, zawiadamiając o nim B. D. Z treści decyzji zaskarżonej wynika, że postępowanie to zostało umorzone. Sąd nie podzielił zatem stanowiska organu co do wstrzymania biegu przedawnienia naruszenia, uznając że wszczęcie postępowania wobec osoby nieposiadającej legitymacji formalnej nie mogło odnieść skutku wstrzymującego bieg przedawnienia w oparciu o art. 13n ust. 2 u.d.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 3.04.2025 r. VIII SA/Wa 68/25, nieprawomocny). Dodać również należy, że w przypadku należności publicznoprawnych, w tym takich jak kara administracyjna, ich ustalenie następuje w postępowaniu administracyjnym. Dopiero wydana w takim postępowaniu decyzja podlegająca wykonaniu rodzi obowiązek zapłaty, a więc odpowiada wierzytelności wobec upadłego podlegającej zgłoszeniu. Zdaniem Sądu, z żadnych przepisów nie wynika możliwość zastąpienia postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia należności publicznoprawnej (kary administracyjnej, podatku itp.), a zatem zastąpienia organów administracji organami powołanymi w postępowaniu upadłościowym do określania czy ustalania należności publicznoprawnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14.11.2024 r. V SA/Wa 1503/24; por. postanowienie NSA z 25.07.2025 r. I GSK 1256/22). Przyjęcie, że w stosunku do przedmiotowego naruszenia nie doszło do wstrzymania biegu przedawnienia, musiało skutkować uznaniem naruszenia przez organ przepisu art. 13n ust. 1 w zw. z ust. 2 u.d.p. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Dlatego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił decyzję zaskarżoną. Stwierdzenie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania wobec Skarżącego już po upływie terminu o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p. oznacza brak podstaw do dalszego jego kontynuowania. Zaszła zatem podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. stanowiący: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.". Dlatego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd zobowiązany był do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Na zasądzoną kwotę złożyły się następujące koszty: zwrot uiszczonej opłaty od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie reprezentującego Stronę pełnomocnika (adwokata) - 270 zł oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł.