VI SA/Wa 4305/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2014 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor OWNFZ), którą ustalono, że D. B. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania przezeń pracy na podstawie umów o świadczenie usług w okresie od 20 stycznia 2005 r. do 14 lutego 2005 r. Jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji wskazano art. 102 ust. 5 pkt 24, w zw. z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W styczniu 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. (dalej ZUS) zwrócił się do Dyrektora OW NFZ o wydanie decyzji w sprawie ustalenia podlegania przez D. B. (dalej ubezpieczony) obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania przezeń pracy na podstawie umów o świadczenie usług zawartych z B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej płatnik składek, skarżący). Do wniosku załączono kopię wyciągu protokołu kontroli, która została przeprowadzona u płatnika składek oraz kopię wyciągu z systemu płac płatnika składek. W związku z powyższym Dyrektor OW NFZ z urzędu wszczął wobec płatnika składek postępowanie, w wyniku którego decyzją z [...] lipca 2013 r. ustalił, że ubezpieczony podlegał od 20 stycznia 2005 r. do 14 lutego 2005 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług zawartej z płatnikiem składek. Od ww. decyzji płatnik składek złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie: 1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie go przed wydaniem ww. decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie; 2. art. 7; art. 75 § 1; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu sprawy i dowolna ocenę materiału dowodowego; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego; 4. art. 734 i art. 750 k.c. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie przedmiotowe umowy były umowami o świadczenie usług; 5. art. 627 k.c. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy badane umowy wskazują, że są to umowy o dzieło. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i ustalenie, że ubezpieczony nie podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu z tych tytułów oraz o zawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na toczące się postępowania przed Sądem Okręgowym w W. Prezes NFZ po zapoznaniu się z aktami sprawy zwrócił się w dniu [...] marca 2014 r. do ZUS Oddział w W. o przesłanie kopii protokołu kontroli, która była przeprowadzona u płatnika składek, gdyż uznał, że z przesłanego wyciągu protokołu kontroli nie wynika okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu poszczególnych osób. W odpowiedzi na to wezwanie ZUS przesłał do akt: protokół kontroli z [...] listopada 2012 r.; protokół przesłuchania B. J. z [...] listopada 2012 r.; zastrzeżenia do ww. protokołu kontroli oraz informację o sposobie rozpatrzenia owych zastrzeżeń. Na wniosek płatnika organ doręczył mu ww. dokumenty a ponadto poinformował zarówno płatnika składek, jak i ubezpieczonego, że akta sprawy zawierają wyłącznie kopię zawartej umowy o dzieło z 20 stycznia 2005 r. (nr [...]) na okres do 31 stycznia 2005 r., przy czym brak jest dokumentu potwierdzającego fakt zawarcia umowy o dzieło na pozostały okres wskazany w decyzji Dyrektora OW NFZ. W związku z tym Prezes NFZ zwrócił się do stron z prośbą o przesłanie brakującej umowy o dzieło, a w przypadku jej braku, o udzielenie odpowiedzi jakiego rodzaju oraz gdzie i w jakich godzinach były wykonywane czynności w ramach tej umowy; w jaki sposób nastąpiło rozliczenie za wykonanie owej umowy oraz czy płatnik składek sprawował nadzór nad jej wykonaniem. Ubezpieczony nie udzielił żadnej odpowiedzi. Płatnik składek poinformował zaś, że nie posiada umów o dzieło zawartych z ubezpieczonym i ponowił wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Prezes NFZ odmówił zawieszenia postępowania i wskazał, że rozstrzygnięcie ZUS, bądź właściwego sądu powszechnego w przedmiocie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym osób wykonujących tożsamy zakres prac na podstawie zawartych z płatnikiem umów nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w przypadku innych osób lub innych okresów niż okres objęty przyszłą decyzją Narodowego Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NFZ wyjaśnił kto podlega objęciu ubezpieczeniami społecznymi oraz kogo uważa się za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia. Nadto wskazał, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek. W przypadku każdej zawartej umowy decydująca jest jej treść, czyli zadania, jakie zatrudniana osoba ma do wykonania, istota obowiązków umownych, które na siebie zawierający umowę przyjmuje. Zatem, nie nazwa umowy, lecz jej cel i przedmiot decydują o charakterze współpracy. Zdaniem organu odwoławczego: 1. z protokołu kontroli ZUS oraz z informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do tego protokołu kontroli wynika, że umowy zawierane były m.in. na "wykonanie określonej liczby zestawów promocyjnych i konfekcjonowanie i spakowanie określonej ilości produktów kosmetycznych. Ilość zestawów nie była dokładnie określana w umowach. Ile kto wykonał okazało się dopiero na końcu, a wynagrodzenie wynikało z przemnożenia stawki za. zestaw przez ilość wykonanych zestawów"; 2. z oświadczenia Prezes płatnika składek z [...] listopada 2012 r. wynika, że "(...) wszystkie umowy o dzieło za lata 2004-2006, które udało się nam odszukać zostały okazane podczas kontroli. Wszystkie osoby wymienione na jednej liście zawierały umowy o jednakowej treści. Część tych umów nie odnalazła się. W przypadku braku umów należy przyjąć daty rozpoczęcia i zakończenia z umów zbiorowych, a w przypadku ich braku daty z najdłużej zawartej umowy danego zespołu"; 3. z informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń płatnika składek do protokołu kontroli wynika, zaś że: a. "w momencie podpisywania umów nie było też wiadome wykonawcom, co dokładnie mają do wykonania. Dopiero w momencie przyjścia do pracy i jej rozpoczynania dowiadywali się na czym dokładnie polegać będzie ich praca, czyli jakie zestawy i w jakiej postaci mają powstać"; b. "dzieła zamawiane przez niego miały charakter materialny, polegający na wytworzeniu nowych przedmiotów (zestawów promocyjnych) przez połączenie kilku przedmiotów - części, składających się na zamówiony zestaw. Wykonawca dzieła każdorazowo ponosił odpowiedzialność z tytułu rękojmi za wady dzieła". 4. z protokołu przesłuchania Prezesa płatnika składek wynika, że "posiadam polisę OC na wykonywane przez nas rzeczy. Wszystkich, z którymi zawieram jakiekolwiek umowy ubezpieczam ubezpieczeniem zbiorowym NW zawartą na spółkę". Ponadto "odpowiedzialność za wykonane umowy głównie ponosił płatnik składek". Mając powyższe na uwadze oraz przywołując wyroki Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II UK 187/11) i z 6 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II UK 315/10) Prezes NFZ stwierdził, że Dyrektor OW NFZ prawidłowo przyjął, iż czynności wykonywane w ramach przedmiotowej umowy nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, gdyż umowa ta była w istocie realizowana w ramach umowy starannego działania, mającej charakter umowy o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Organ wyjaśnił jednocześnie, że cechą charakterystyczną umowy o dzieło jest uzyskanie wyniku (rezultatu) określonego w umowie, przy czym osiągniecie tego rezultatu musi zależeć wyłącznie od zobowiązanego. Umowa o dzieło jest bowiem jednym z instrumentów prawnych służących wymianie dóbr majątkowych, która ma doprowadzić do powstania oznaczonego dzieła i następnie jego wydania zamawiającemu. W jego ocenie okoliczność wykonywania umowy o współpracy, mającej za przedmiot powtarzalne i takie same usługi, świadczone systematycznie, za stałym wynagrodzeniem, nie pozwala jednocześnie uznać, że są wykonywane odrębne (indywidualne) umowy o dzieło. Powołując się z kolei na wyrok Sądu Najwyższego z 3 listopada 2000 r. (sygn. akt IV CKN 152/00 OSNC 2001/4/63) Prezes NFZ wskazał, że jednym z kryteriów pozwalających na odróżnienie umowy o dzieło od umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania umówionego rezultatu (dzieła) sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie - w przypadku wykonywania ww. czynności, osoba wykonuje powtarzające się czynności na rzecz zamawiającego, jest to wyłącznie staranne działanie wykonawcy umowy, który stosownie do posiadanych umiejętność wykonuje zlecone zadanie. Reasumując, Prezes NFZ zgodził się w całości z uzasadnieniem faktycznym decyzji Dyrektora OW NFZ w zakresie kwalifikacji spornej umowy jako umowy zlecenia, w okresie podanym przez ZUS. Wskazał, iż wykonywanie spornej umowy było ciągiem określonych czynności starannego działania, zmierzającego do osiągnięcia skutku w postaci wykonania partii zestawów promocyjnych. Na potwierdzenie takiego stanowiska przywołano wyrok Sądu Najwyższego z 28 marca 2000 r. (sygn. akt II UKN 386/99). Odnosząc się do zarzutów odwołania, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zawiadomił płatnika składek o możliwości zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym Prezes NFZ zauważył, że płatnik składek posiadał informację o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości zgłoszenia uwag, wniosków oraz wypowiedzenia się w sprawie. Odmówił zasadności także zarzutom o naruszeniu art. 7 oraz 77 k.p.a., gdyż w jego ocenie w sprawie zostały podjęte odpowiednie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, na podstawie którego została wydana decyzja, mająca oparcie w przepisach prawa materialnego i procesowego. Natomiast w kwestii zgłoszonych przez płatnika składek dowodów Prezes NFZ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt: I SA/Wa 526/10) i uznał, że w tej sprawie nie było konieczności prowadzenia tych dowodów, gdyż organ dysponował wystarczającymi dowodami dla uznania, iż przedmiotowe umowy były umowami zlecenia. Płatnik składek – B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej skarżący) z zachowaniem terminu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ, której zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań celem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a to charakteru wykonywanej przez ubezpieczonego umowy, wskutek nie przeprowadzenia dowodów pozwalających na wyjaśnienie tych okoliczności, a to przesłuchania ubezpieczonego oraz zawnioskowanych świadków, a nawet nie ustosunkowanie się co do zgłoszonego przez skarżącego wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków; b. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się w pominięciu analizy treści całej spornej umowy i bezkrytycznym przywołaniu tylko i wyłącznie stanowiska wnioskodawcy - ZUS; c. art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. nierozpatrzenia wszystkich zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, a to nie uwzględnienia wszystkich podanych przez niego elementów umowy, takich jak m.in. brak dyscypliny pracy, dowolność wyboru czasu pracy lub odpowiedzialność za wady dzieła; d. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie go bezpośrednio przed wydaniem decyzji o prawie zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym, co miało wpływ na wynik sprawy wskutek braku możliwości zgłoszenia dowodów, które mogły przyczynić się do należytego wyjaśnienia sprawy; e. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem uzasadnienie decyzji, w tym w szczególności brak uzasadnienia faktycznego; 2. przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zawarto umowę o świadczenie usług (umowę zlecenia). W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie ww. decyzji. Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Ubezpieczony – D. B., po wniesieniu skargi nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze i decydujące znaczenia mają zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, wydając przedmiotową decyzję organ dopuścił się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organy administracji obowiązane są do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ II stopnia naruszył powyższe przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 k.p.a. Jak można się domyślać analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, organy NFZ, rozstrzygając kwestię okresu podlegania D. B. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu umowy zawartej ze stroną skarżącą, oparły swoje stanowisko na ustaleniach kontrolnych dokonanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. mimo, że w spornej umowie strony wskazały okres jej obowiązywania od dnia 20 stycznia 2005 r. do dnia 31 stycznia 2005 r. Tymczasem Prezes NFZ zwracając się do stron o dodatkowe informacje odnośnie okresu obowiązywania umowy stwierdził, że akta sprawy zawierają wyłącznie kopię zawartej umowy o dzieło z 20 stycznia 2005 r. (nr [...]) na okres do 31 stycznia 2005 r., przy czym brak jest dokumentu potwierdzającego fakt zawarcia umowy o dzieło na pozostały okres wskazany w decyzji Dyrektora OW NFZ. Sąd zauważa, że znajdująca się w aktach sprawy umowa zawarta w dniu 20 stycznia 2005 r. z ubezpieczonym D. B. stanowi, że zaś odbiór prac przez zamawiającego nastąpi w terminie do 31 stycznia 2005 r. Oprócz protokołu z kontroli przeprowadzonej przez ZUS - gdzie wskazano D. B. jako osobę niezgłoszoną do ubezpieczenia zdrowotnego za okres od; "20.01-14.02.2005 r." - z żadnych innych dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika przyjęty przez organy w decyzjach termin obowiązywania spornej umowy, a mianowicie "od 20 stycznia 2005 r. do 14 lutego 2005 r." Kserokopie innych dokumentów w postaci wypłat dokonanych z tzw. systemu płac w lutym 2005 roku wskazujące imię i nazwisko ubezpieczonego również nie określają okresu , za jaki dokonuje się tej wypłaty. Natomiast druga lista wypłat z systemu płac obejmująca ubezpieczonego znajdująca się w aktach zawiera późniejszą datę niż przyjęta w zaskarżonych decyzjach a mianowicie; "2005.02.22". W konsekwencji należy uznać, że organy NFZ nie ustaliły stanu faktycznego w sposób pełny i uwzględniający całość materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Niewątpliwie niewyjaśnienie przez organy rzeczywistego okresu objęcia D. B. ubezpieczeniem zdrowotnym stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy winny dokładnie ustalić, w jakim przedziale czasu umowa wiązała strony w odniesieniu do D. B., przy czym okres obowiązywania tej umowy musi jasno wynikać z dokumentów bądź innych dowodów np. zeznań świadków. Z tego względu, chcąc wyjaśnić sprawę należycie organy były zobowiązane, jak zasadnie podnosi skarżąca, dopuścić zgłoszone przez nią dowody, a następnie po zebraniu pełnego materiału dowodowego dokonać jego wszechstronnej oceny ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podnoszonych przez stronę. Powyższych mankamentów decyzji I-instancyjnej nie dostrzegł Prezes NFZ, który, mimo wątpliwości, w zasadzie powielił uchybienie w zakresie przeprowadzania postępowania dowodowego, jakich dopuścił się Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Z tych względów doszło też do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Stwierdzone przez Sąd uchybienia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit .c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na artykule 152 i 200 p.p.s.a. Ponownie rozstrzygając sprawę Prezes NFZ przeprowadzi dowody zawnioskowane przez stronę oraz w zależności od poczynionych ustaleń wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Wobec niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał za przedwczesne ustosunkowywanie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, podnoszonych w skardze. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku.