VI SA/Wa 4344/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. P.S.A. z siedzibą w W. zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. przy ul. [...] (50 kilometr drogi) reklamy według załączonego planu sytuacyjnego w okresie od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2024 r. Do wniosku Spółka dołączyła kopię zgody Burmistrza K.na zlokalizowanie dwustronnej tabliczki dotyczącej P.S.A. o wymiarach 165 x 750 mm na słupku, na którym zamontowana jest tabliczka Systemu Informacji Miejskiej (SIM). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosując art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił P.S.A. z siedzibą w W. udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K.przy ul. [...] reklamy o treści: "P.". W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych zawiera generalną zasadę, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tabliczka, o której umieszczenie zwróciła się Spółka, stanowi reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt 23 ww. ustawy o drogach publicznych, jednakże nie zawiera ona w swej treści informacji o obiekcie użyteczności publicznej jako takim, lecz wskazuje na nazwę własną Banku prowadzącego działalność gospodarczą na zasadach komercyjnych. Zdaniem organu, umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] tabliczka reklamowa spowoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w związku ze skupianiem uwagi na niej przez kierujących pojazdami i zmniejszenie ich koncentracji. Ma to szczególne znaczenie w analizowanej sprawie, bowiem chodzi o bezpośrednią bliskość przejścia dla pieszych oraz skrzyżowanie dróg, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność i skupić uwagę na drodze. Natomiast umieszczenie reklamy może spowodować dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg znajdujących się w terenie zabudowy, gdzie natężenie ruchu jest znacznie większe. Powyższą decyzję P.S.A. z siedzibą w W. uczyniła przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o jej uchylenie i uwzględnienie prośby na zlokalizowanie przedmiotowej reklamy. Spółka zarzuciła, że organ nie rozpatrzył w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszył prawo materialne, gdyż niewłaściwie zastosował art. 39 ww. ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o drogach publicznych, zabrania się umieszczania w pasie drogowym reklam poza obszarami zabudowanymi. W ocenie Spółki, na tej podstawie a contrario należy przyjąć, że umieszczanie reklam na obszarach zabudowanych, w pasach dróg publicznych – co do zasady – nie stwarza zagrożenia dla ruchu. Organ, wydając decyzję, nie przytoczył bliżej okoliczności na poparcie tezy o stwarzaniu przez tabliczkę reklamową zagrożenia dla ruchu na drodze. Ma to tym większe znaczenie, że przedmiotowa tabliczka reklamowa miałaby być umieszczona na już istniejącej konstrukcji, tj. pod tabliczką SIM, a Burmistrz K., najlepiej znający miejsce montażu tabliczki, natężenie ruchu oraz warunki lokalizacyjne, wyraził zgodę na jej zamieszczenie. Zdaniem Spółki, zakaz montażu tabliczki reklamowej powoduje niekonsekwencję w ocenie przedmiotowej lokalizacji i oddziaływania tablic posadowionych w tym konkretnym miejscu, a to z kolei podważa zaufanie obywateli do organów Państwa. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wprawdzie zgodnie z art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych, umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu jest dopuszczalne w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy trudno byłoby się dopatrzeć istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, ponieważ reklama nie jest obiektem, bez którego przyległy teren nie mógłby funkcjonować. Natomiast w sprawie Spółka nie wykazała istnienia szczególnych okoliczności, które przemawiałyby za zlokalizowaniem w pasie drogowym reklamy, a to na niej spoczywa ciężar ich udowodnienia. Ponadto, zgodnie z art. 43 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach krajowych (w terenie zabudowy) powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi, tymczasem z załącznika graficznego, dołączonego do wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r., wynika, że nośnik reklamowy ma być usytuowany w odległości 2 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], co wskazuje również na naruszenie tego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję P.S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 39 ww. ustawy o drogach publicznych, wskazując, że nie jest do końca jasny stosunek art. 39 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o drogach publicznych do art. 39 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem Spółki, biorąc pod uwagę zasadę racjonalnego ustawodawcy, możliwe są dwie interpretacje wskazanych norm. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie przypadków określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tj. lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, z wyłączeniem przypadków określonych w art. 39 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o drogach publicznych, a więc umieszczania reklamy w granicach obszaru zabudowanego lub na parkingu. Wówczas należałoby przyjąć, że umieszczenie takiej reklamy w ogóle nie wymaga zgody zarządcy drogi. Drugą z możliwych interpretacji jest przyjęcie, iż zamieszczanie reklam – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 tej ustawy – stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3, i który jako wyjątek ustanawia w tym przepisie sam ustawodawca. Spółka podkreśliła, że występując o zgodę na zamieszczenie tabliczki reklamowej, uznała, iż art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych obliguje do uzyskania zgody zarządcy drogi, a więc swym zakresem obejmuje także przypadki lokalizowania reklam na obszarze zabudowanym. Jednakże ze względu na fakt, iż sam ustawodawca przewidział, że tego rodzaju sytuacje są dopuszczalne, a więc stanowią przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 30 ust. 3 tej ustawy, odmowa wyrażenia takiej zgody mogłaby być uzasadniona jedynie okolicznościami wskazanymi w art. 39 ust. 1, a zatem zawężonymi, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wyłącznie do stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi; 3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego; 4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających; 5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów; 6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe; 7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi; 8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego; 9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi; 10) wypasania zwierząt gospodarskich; 11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem; 12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych. Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Niewątpliwie tabliczka reklamowa stanowi przedmiot (urządzenie) niezwiązany z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem jej posadowienie w pasie drogowym – co do zasady – objęte jest zakazem wynikającym z treści tego przepisu. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca, wprowadzając pkt 5 cyt. artykułu, nie wyłącza generalnego zakazu umieszczania w pasie drogowym urządzeń reklamowych, lecz jedynie z zakazu tego zwalnia tereny parkingów znajdujących się poza obszarami zabudowanymi, na których mogą być umieszczane reklamy. Przepis art. 4 pkt 23 ww. ustawy o drogach publicznych definiuje "reklamę" jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W sprawie nie jest sporne, że tabliczka zawierająca logo skarżącej Spółki wraz z informacją, w jakiej odległości od miejsca jej umieszczenia znajduje się jej Oddział, stanowi reklamę, która miałaby zostać umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. przy ul. [...]. Tabliczka taka jest zatem nośnikiem reklamowym, a więc urządzeniem (przedmiotem), którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych. Prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest przedmiotowa tabliczka reklamowa, stanowi jedynie art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Konstrukcja art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych, wprowadzając wyjątek od zasady, posługuje się zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc pojęciem nieostrym, stanowiącym klauzulę generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się takim zwrotem, prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla wyjątkowy charakter regulacji. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 499/08 i z dnia 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 524/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", bliżej nieokreślone przez ustawodawcę w świetle poszczególnych unormowań ww. ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że właściwy w sprawie zarządca drogi jest zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizację niedozwolonego – co do zasady – urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu zarządzającego drogą m.in. jego obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc warunków, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe. W przypadku stwierdzenia, iż usytuowanie urządzenia pozakomunikacyjnego w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ w pełni zasadnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca Spółka, wnosząc o umieszczenie tabliczki reklamowej w pasie drogowym drogi krajowej nr 29 w miejscowości K. przy ul. [...], nie wykazała, by jej zlokalizowanie w tym właśnie miejscu było podyktowane szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Zarówno wniosek Spółki, jak i jej kolejne pisma w sprawie, w tym także sama skarga do Sądu, nie zawierają jakiejkolwiek motywacji, która wskazywałaby na potrzebę umieszczenia tabliczki reklamowej, a tym samym umożliwiała organowi odstąpienie od generalnego zakazu i potraktowanie prośby skarżącej w kategoriach szczególnie uzasadnionego przypadku. Jak już zostało zaznaczone, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że w okolicznościach faktycznych sprawy jego wniosek wymaga potraktowania jako szczególnie uzasadniony przypadek. Brak tej szczególnej motywacji uzasadniającej wniosek uniemożliwia organowi odstąpienie od generalnego zakazu i wydanie pozytywnej dla strony decyzji. Samo bowiem sformułowanie wniosku o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego nie wskazuje jeszcze, że zachodzi przypadek wyjątkowy, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych. W takiej sytuacji zarządca drogi obowiązany był dokonać oceny wniosku, nie tylko mając na względzie komercyjne intencje skarżącej, ale przede wszystkim uwzględniając w szczególności wymogi utrzymania drogi i pasa drogowego w odpowiednim stanie oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na tym odcinku drogi krajowej. Niewątpliwie tabliczka reklamowa spowoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w związku ze skupianiem uwagi na niej przez kierujących pojazdami i zmniejszy ich koncentrację. W analizowanej sprawie chodzi bowiem o bezpośrednią bliskość przejścia dla pieszych oraz skrzyżowanie dróg, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność i skupić uwagę na drodze. Natomiast umieszczenie reklamy może spowodować dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg znajdujących się w terenie zabudowanym, gdzie ilość użytkowników drogi i samo natężenie ruchu są znacznie większe. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu jest przekonywująca, zaś strona skarżąca nie wykazała, by jej słuszny interes w tym przypadku górował nad interesem społecznym. Oceny tej nie może zmieniać powoływana przez Spółkę okoliczność, że przedmiotowa tabliczka reklamowa miałaby zostać umieszczona na istniejącym już w pasie drogowym słupku, na którym zamontowana jest tabliczka Systemu Informacji Miejskiej (SIM). Sąd nie orzeka na podstawie kryteriów słuszności i celowości, lecz kontroluje jedynie legalność wydanych w niniejszej sprawie decyzji i nie może wypowiadać się w kwestii umieszczenia w pasie drogowym innego urządzenia, w innej sprawie. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.