VI SA/Wa 4345/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej L. K. kwotę 537 (pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2009 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. podczas patrolowania terenu ul. [...] w W. stwierdzili nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez posadowienie na nim nośnika reklamowego na betonowej podstawie z napisem "E." o wymiarach 180 cm x 120 cm x 2. Sporządzono protokół nr [...] oraz dokumentację fotograficzną i szkic sytuacyjny. Ponowna kontrola ww. terenu została przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2009 r., podczas której stwierdzono istnienie identycznie posadowionej reklamy o tożsamej treści i tych samych parametrach. Reklamę zdemontowano. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. zwrócono się do L. K. (skarżącej w niniejszej sprawie) o odebranie zdemontowanej reklamy oraz uregulowanie należności za usunięcie reklamy. Skarżąca odebrała powyższy nośnik reklamowy. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiadomiono L. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego poprzez posadowienie na nim nośnika reklamowego o treści "E." w okresie od dnia [...] października 2009 r. (dzień pierwszej kontroli) do dnia [...] grudnia 2009 r. (dzień usunięcia reklamy). Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta W. nałożył na L. K. karę pieniężną w wysokości 6985,44 zł za nielegalne posadowienie w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] reklamy o powierzchni 4,32 m2 w okresie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. (49 dni). W odwołaniu od powyższej decyzji L.K. zarzuciła: - naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 61 § 4 kpa, poprzez brak zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, - naruszenie art. 9 kpa, poprzez niepoinformowanie jej osobiście o konieczności usunięcia reklamy umieszczonej w pasie drogowym, - naruszenie art. 8 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób powodujący brak zaufania strony do działań organów administracji i wydanie decyzji bez poinformowania o obowiązku usunięcia reklamy, - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez organ, że reklama znajdowała się w pasie drogowym przez okres 49 dni, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym wyłącznie w dniach: [...] października 2009 r. oraz [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach decyzji organ odwoławczy podał, że w sprawie zostało wykazane, iż reklama była usytuowana w pasie drogowym w dniu [...] października 2009 r. i pozostawała tam do dnia [...] grudnia 2009 r., kiedy to dokonano jej demontażu. Organ podkreślił, że strona nie przedstawiła dowodów wskazujących na okoliczność usunięcia nośnika reklamowego po dniu [...] października 2009 r. Reklama była usytuowana na betonowej podstawie i jej usunięcie przez zainteresowaną wiązałoby się z podjęciem wielu czynności. Zatem, w ocenie organu II instancji, nie budzi wątpliwości okres pozostawania w pasie drogowym nośnika reklamowego, wskazany w decyzji, tj. okres od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r., w którym to dniu zdemontowano nośnik reklamowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję L. K. ponowiła zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o dopuszczenie przez Sąd dowodu z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], którą to decyzją organ ten w analogicznym stanie faktycznym uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, nakładając na stronę karę za faktycznie stwierdzone dwa dni zajęcia pasa drogowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w dniach: [...] października 2009 r. – [...] grudnia 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] grudnia 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1289/12 oddalił skargę L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd podzielił ustalony przez organy stan faktyczny i uznał za prawidłowe stanowisko, że przedstawione przez skarżącą argumenty nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Skarżąca bowiem nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów i nie uprawdopodobniła, że w okresie zawierającym się pomiędzy dniem [...] października 2009 r. a dniem [...] grudnia 2009 r. demontowała sporny nośnik reklamowy. Powyższy wyrok L.K. uczyniła przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 700/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA zaznaczył, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania, które w przedmiotowej sprawie zostało wadliwie przeprowadzone. Postępowanie administracyjne w stosunku do skarżącej zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2010 r., o czym ją prawidłowo zawiadomiono. Z akt sprawy wynika jednak, że przed tą datą organ administracji dokonywał szeregu czynności, których poprawność – z punktu widzenia procedury administracyjnej – budzi zastrzeżenia. W dniu [...] października 2009 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. przeprowadzili kontrolę w rejonie ulic [...] i [...], stwierdzając, że w pasie drogowym znajduje się nośnik reklamowy, reklamujący firmę skarżącej, który został umieszczony bez zezwolenia zarządcy drogi. Kontrolujący sporządzili dokumentację fotograficzną miejsca oraz protokół kontroli, który jednak nie został podpisany przez osoby sporządzające go. Dodatkowo, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazła się informacja, że w dniu [...] października 2009 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W., telefonowali do skarżącej (na numer telefonu uwidoczniony na reklamie), informując o konieczności usunięcia reklamy, ale na tę okoliczność nie została sporządzona żadna notatka służbowa. NSA wskazał, że zestawienie dat, tj. [...] i [...] października 2009 r., rodzi zasadnicze pytanie, dlaczego w dniu [...] października 2009 r. telefonowano do skarżącej, informując ją o konieczności usunięcia reklamy, skoro fakt umiejscowienia tej reklamy w pasie drogowym został oficjalnie stwierdzony dopiero dwa dni później, tj. w dniu [...] października 2009 r. Jeżeli już przed datą oficjalnej inspekcji w terenie było wiadomo, że nośnik reklamowy jest posadowiony w pasie drogowym bez zezwolenia, to kto i kiedy to stwierdził i dlaczego fakt ten potwierdzony został dopiero w dniu [...] października 2009 r. W ocenie NSA, sądowa kontrola zaskarżonej decyzji w przedstawionych powyżej aspektach była zatem wadliwa, bowiem Sąd I instancji nie dostrzegł błędów popełnionych przez organy administracji w toku prowadzonego postępowania i wadliwie zaaprobował wynik tego postępowania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 marca 2015 r. L.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 700/13, mocą którego niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W wyroku tym NSA podniósł, że Sąd I instancji powinien przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i skonfrontować go z ustaleniami dokonanymi przez orzekające w sprawie organy administracji, celem jednoznacznego określenia okresu faktycznego umiejscowienia nośnika reklamowego skarżącej w pasie drogowym, wszak kwestia ta ma decydujący wpływ na wymiar kary pieniężnej za jego zajęcie bez zezwolenia. Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wiążącym wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ. LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pozostaje w pełni związany wytycznymi i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 700/13. Zastosowanie się do tych wskazań służy w szczególności zapewnieniu jednolitości orzecznictwa, a przez to poszanowaniu praworządności i równości wobec prawa (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 1, poz. 4, s. 24). Przechodząc do ponownej analizy sprawy, należy w pierwszej kolejności zastrzec, że skarżąca kwestionuje – co do zasady – wysokość kary pieniężnej, a przez to skarga w istocie dotyczy całej zaskarżonej decyzji i to od początku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania sądowego, pomimo pierwotnego określenia w skardze, że strona zaskarża decyzję w części, który to wniosek został następnie na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. zmieniony. Skoro bowiem skarżąca od chwili złożenia skargi w tej sprawie neguje zasadność ustaleń w zakresie czasokresu pozostawania nośnika reklamowego w pasie drogowym, a tenże czasokres stanowił podstawę wymiaru kary pieniężnej, to niezależnie od sformułowanego pierwotnie zakresu zaskarżenia, od początku prowadzonego postępowania sądowego obejmuje ono całość decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 700/13 wskazał, że organ administracji dokonywał szeregu czynności, których poprawność – z punktu widzenia procedury administracyjnej – budzi zastrzeżenia. Pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. przeprowadzający kontrolę w rejonie ulic [...] i [...] stwierdzili, że w pasie drogowym znajduje się nośnik reklamowy, który został umieszczony bez zezwolenia zarządcy drogi. Kontrolujący sporządzili dokumentację fotograficzną miejsca posadowienia nośnika reklamowego oraz sporządzili protokół kontroli, lecz protokół ten nie został przez nich podpisany, co powoduje, że nie może być on uznany za dokument urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), a tym samym nie może więc potwierdzać zawartych w nim okoliczności. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w dniu [...] października 2009 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. telefonowali do skarżącej (na numer telefonu uwidoczniony na reklamie), informując ją o konieczności usunięcia reklamy. Z powyższej czynności nie została jednak sporządzona żadna notatka służbowa. Brak więc dowodów potwierdzających tę okoliczność. Poważną wątpliwość, a zarazem pytanie stwarza zestawienie dat: [...] i [...] października 2009 r. Skoro bowiem w dniu [...] października 2009 r. telefonowano do skarżącej, informując ją o konieczności usunięcia reklamy, to nie zostało wyjaśnione, dlaczego fakt umiejscowienia spornej reklamy w pasie drogowym został oficjalnie stwierdzony dopiero w dniu [...] października 2009 r., jeżeli wcześniej było wiadomo, że nośnik reklamowy jest posadowiony w pasie drogowym bez zezwolenia. Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że obecność reklamy w pasie drogowym może potwierdzić tylko co do dwóch dni, tj. dnia [...] października 2009 r. i [...] grudnia 2009 r. Co do pozostałych dni, w okresie między tymi datami, organy nie udowodniły, że reklama była tam umiejscowiona przez cały ten czas, co ma kluczowe znaczenie przy podejmowaniu decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w określonej wysokości. Skoro organy administracji w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniły istotnych kwestii, które pozwalałyby jednoznacznie ustalić okres faktycznego umiejscowienia nośnika reklamowego skarżącej w pasie drogowym, to tym samym zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co z kolei skutkuje koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie decyzji. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Prezydent Miasta W winien więc precyzyjnie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie – w zależności od poczynionych ustaleń – procedować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej L.K. kwotę 537 zł, w tym kwotę 280 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.