VI SA/Wa 437/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. G.- wspólnika s. c. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na N. S. C. P. Z. G. i M. G. karę pieniężną w kwocie 6.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Wskutek wniesionego przez Z. G. i M. G. odwołania Główny Inspektor decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na konieczność dokonania ponownej dokładnej analizy sprawy celem jednoznacznego wskazania przedsiębiorcy (przedsiębiorców), który w chwili kontroli wykonywali przewóz regularny na linii komunikacyjnej O. – R. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 4, art 93 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) i lp. 1.2.1 załącznika do tej ustawy nałożył na Z. G. i M. G. N. S. C. P. karę pieniężną w kwocie 6.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] stycznia 2004 r. w miejscowości O. Inspektor Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli drogowej pojazd marki [...] nr rej. [...] kieriowany przez M. G., skarżącego w niniejszej sprawie. Kierujący pojazdem przedstawił do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wystawiony na firmę P. N. S. C., której wspólnikami są M. G. i Z. G. oraz zezwolenie nr [...] na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób – przewozy regularne. Zezwolenie było wystawione na firmę N. S. C. P., której wspólnikami byli R. G. i Z. G. – na linię O.- R. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż wykonywany przewóz odbywał się w ramach działalności prowadzonej przez spółkę cywilną N. S. C. P. i przewozu dokonał M. G. będący wspólnikiem tej spółki. Spółka cywilna P. i spółka cywilna "P." to, jak wynika z umów spółki, dwa różne podmioty gospodarcze. Zezwolenie nr [...] zostało wydane łącznie dwóm przedsiębiorcom – wspólnikom spółki cywilnej innym niż oznaczono to w licencji na wykonywanie krajowego drogowego transportu osób. Transport drogowy był zatem wykonywany bez wymaganego zezwolenia co stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. M. G. jako wspólnik spółki cywilnej N. uzyskał zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii O.-R. miesiąc po dniu kontroli, bo w dniu [...] lutego 2004 r. i z tego względu przedstawienie w/w zezwolenia nie ma w sprawie istotnego znaczenia. W odwołaniu od tej decyzji Z. G. i M. G. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że wbrew temu, co zostało stwierdzone w decyzji wspólnikami N. spółka cywilna nie byli R. i Z. G., a M. G. i Z. G., czyli te same osoby, które były posiadaczami licencji wskazanej w decyzji, a dowodem na taki skład wspólników spółki cywilnej są aneksy do umowy tej spółki: 1. Aneks z [...] października 2003 r., na podstawie którego do dotychczasowych wspólników R. G. i Z. G. przystąpił M. G. oraz 2. Aneks z [...] października 2003 r., na podstawie którego dotychczasowy wspólnik R.G. wystąpił ze spółki. Różne oznaczenie przedsiębiorców na zezwoleniu i licencji, na które powołuje się organ nie zostało wskazane w protokole kontroli, a zatem wątpliwe jest czy w ogóle mogło być przedmiotem następującego później postępowania. Zdaniem skarżących, usługi przewozowe wykonywał przedsiębiorca – Z. G., będąca wspólnikiem spółek N. i N., która figurowała zarówno w licencji jak i zezwoleniu, a nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zezwolenia. Nadto podniesiono, iż konieczność zawarcia umowy drugiej spółki (N.) stała się wynikiem długotrwałego postępowania administracyjnego związanego z uzyskaniem zezwolenia. Niezależnie od tego, co podniesiono w odwołaniu, czy spółkę N. potraktuje się jako kontynuację, czy jako oddzielną spółkę, to działająca jako wspólnik obu ww. spółek Z. G. była przedsiębiorcą posiadającym licencję i zezwolenie, a kierujący w tym dniu autobusem M. G. działał jako wspólnik obu spółek, w ramach, których prowadziła działalność przedsiębiorca Z. G., na którą zostało udzielone zezwolenie. Przewóz był zatem dokonywany przez M. G. jako kierowcę i wspólnika Z. G. w ramach spółek N. i N., która posiadała wszystkie konieczne zezwolenia i licencje. W spółce cywilnej składającej się z dwóch przedsiębiorców, którzy wspólnie prowadzą działalność, a jeden z nich posiada zezwolenie na prowadzenie tej działalności, udział drugiego ze wspólników może się, zdaniem odwołujących ograniczać do faktycznego wykonywania przewozów w charakterze kierowcy. Przyjęcie, że przewozu nie dokonywała Z.G. nosi w tych warunkach wszelkie cechy arbitralności, a udział w spółce cywilnej wspólnika, który nie posiada zezwolenia na wykonywanie przewozów, nie może wpływać na ważność zezwolenia posiadanego przez drugiego wspólnika. W ocenie skarżących brak jest podstaw by twierdzić, iż przystąpienie do spółki N. M. G. oraz wystąpienie z niej R. G., spowodowało nieważność zezwolenia w odniesieniu do Z. G. Wprawdzie idąc za radą organów samorządowych wystąpili o wydanie nowego zezwolenia dla Z. G. i M. G., jednak przebieg, a przede wszystkim czas trwania tego postępowania (okres kilku miesięcy) uniemożliwił takie rozwiązanie. Przedsiębiorcami są przy tym wspólnicy spółki cywilnej prowadzący działalność gospodarczą, indywidualnie zarejestrowani w ewidencji działalności gospodarczej, zaś spółka cywilna, jako taka jest wyłącznie formą prowadzenia działalności. Zatem Z. G. mogła samodzielnie, na podstawie posiadanych zezwoleń i licencji prowadzić działalność przewozową w ramach spółki cywilnej, wykonując przewozy za pośrednictwem odpowiednio wykwalifikowanego kierowcy, w tym również swojego wspólnika. Tym samym nie można przyjąć, iż swoim działaniem któryś ze wspólników naruszył art. 18 ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu podniesiono nadto, iż wysokość nałożonej kary pieniężnej jest niewspółmierna w stosunku do wagi oraz okoliczności, jakie przyjęto za jej podstawę, w tym również niezależnych od strony, takich jak trwające kilka miesięcy postępowanie związane z uzyskaniem zezwolenia dla M. G., nieuzasadnione stawianie przed nimi dodatkowych warunków uzyskania zezwolenia, takich jak odrzucanie jako zabezpieczenia, dopuszczanego w interpretacji Ministra Infrastruktury weksla. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a., art. 4 pkt. 7, art. 18 ust. 1, ust. 4, art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zmianami) oraz lp. 1.2.1. załącznika do tej ustawy Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na Z. G. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "N. S.C. kary pieniężnej w wysokości 6.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia i w tym zakresie postępowanie w sprawie umorzył (pkt 1) i utrzymał w mocy decyzję w części nakładającej na M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "N. S.C. karę pieniężną w wysokości 6.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia (pkt 2). W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w świetle ustaleń poczynionych przez organ I instancji zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy. Za przedsiębiorców uznaje się natomiast stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Podmiotem kontrolowanym nie jest zatem spółka N. S.C., lecz przedsiębiorcy: Z. G. oraz M. G. Po ponownej analizie materiału dowodowego organ I instancji ustalił, iż przewóz w dniu kontroli wykonywany był przez M. G. Okazane w toku postępowania administracyjnego zezwolenie wystawione zostało dla przedsiębiorcy Z. G. i R. G.. Zezwolenie powyższe nie może zatem stanowić dokumentu uprawniającego przedsiębiorcę M. G. do wykonywania przewozów regularnych na linii komunikacyjnej O.-R. Tym samym więc tylko M. G. w chwili kontroli wykonywał przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia. W tym stanie rzeczy organ uwzględnił skargę jedynie w zakresie odnoszącym się do Z. G. (pkt 1 decyzji). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono nadto, iż kary w transporcie drogowym określone zostały w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej podniesienie kary w orzeczonej wysokości może – w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa – wystąpić ze stosownym wnioskiem w tym trybie. W skardze na tę decyzję M. G. wniósł o jej uchylenie w części jego dotyczącej i uchylenie w tej części decyzji organu I instancji z zasądzeniem na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 108 i 138 k.p.a. oraz art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Odwołując się w istocie w uzasadnieniu skargi do okoliczności i twierdzeń zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W świetle art. 4 ust 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli – jak i w dacie podjęcia przez organy w/w decyzji nie ma wątpliwości co do tego, iż status przedsiębiorców mają wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności a nie spółka cywilna w ramach której tę działalność prowadzą. Każdy ze wspólników mógł rozpocząć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej (art. 14 ust. 1 i 2 powołanej ustawy). Z akt administracyjnych wynika, iż zarówno Z.G., jak i skarżący zostali wpisani do Ewidencji. Podkreślić przy tym należy, iż w dniu kontroli, jak wynika z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przedmiotem działalności było wykonywanie przewozów regularnych – przy czym na co dodatkowo trzeba zwrócić uwagę w zaświadczeniu znajduje się adnotacja, z której wynika, iż ta działalność może być prowadzona po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Ustawa o transporcie drogowym, której przepisy, wskazane w decyzji, stanowiły jej prawnomaterialną podstawę przyznaje określone uprawnienia przedsiębiorcom i nakłada na nich określone obowiązki nie definiując pojęcia przedsiębiorcy. Posługując się zatem pojęciem przedsiębiorcy z ustawy o swobodzie gospodarczej określonym w jej art. 4 przyjąć należy, iż tym uprawnieniom i obowiązkom podlegają wszyscy przedsiębiorcy niezależnie od tego czy prowadzą działalność gospodarczą samodzielnie, czy też w ramach spółki cywilnej. Prowadzenie działalności w formie spółki i konsekwencje prawne tej działalności pozostają poza sferą regulacji powołanej ustawy, okoliczność, iż przewóz był wykonywany w ramach wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego wspólników Z. i M. G. wskazuje jedynie na to, iż każdemu ze wspólników z uwagi na przepis art. 28 k.p.a. przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym w związku z przeprowadzoną kontrolą drogową i stwierdzonymi w czasie tej kontroli naruszeniami przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie ma sporu co do tego, iż kontrolowany przewóz był dokonywany w ramach wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego przez skarżącego, którego z Z. G. łączyła umowa spółki cywilnej. Z. i M. G. byli wspólnikami spółki cywilnej N. na podstawie umowy o utworzenie tej spółki z dnia [...] grudnia 2003 r. ale także w wyniku dokonanej w dniu [...] października 2003 r. zmiany umowy o utworzenie spółki cywilnej N. skarżący stał się wspólnikiem także tej spółki (Z. G. była wspólnikiem tej spółki od daty jej powstania tj. od [...] sierpnia 1998 r.). W czasie kontroli skarżący przedstawił wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób opiewający na przedsiębiorcę P. N. S.C. Jak wyżej wskazano spółka cywilna nie ma statusu przedsiębiorcy. Nie jest jednak rzeczą Sądu kontrola i ocena, w rozpoznawanej sprawie, prawidłowości postępowania prowadzonego w związku z ubieganiem się o licencję jak i samej licencji. Licencja ta jest zatem dokumentem wiążącym strony i Sąd. Skoro jednak licencja wydawana jest przedsiębiorcy to przyjąć należy, iż uprawnieniem nadanym licencją objęci są przedsiębiorcy, którzy są wspólnikami tej spółki. W dacie kontroli wspólnikami byli skarżący i Z. G. Przewóz był wykonywany przez skarżącego, który w odwołaniu przyznał, iż wykonywał przewóz jako przedsiębiorca będący wspólnikiem obu spółek. Niezależnie od tego w ramach, której spółki przewóz ten wykonywał podlegał on także obowiązkowi określonemu w art. 18 ust 1 powołanej ustawy legitymowania się zezwoleniem, o którym w tym przepisie mowa. Organ zasadnie przyjął w związku z przedstawionym przez skarżącego w dniu kontroli wypisem z licencji, iż przewóz był wykonywany w ramach N. S.C. Podnieść jednak należy, iż Z. i M.G. byli wspólnikami obu spółek, i oni kontroli podlegali a nie spółki przez nich utworzone. Okoliczność, iż wykonując przewóz w istocie wykonywał tylko obowiązki kierowcy, jako nieodpłatne świadczenie usługi w ramach bliżej nieokreślonej umowy między wspólnikami, podniesiona zresztą dopiero na rozprawie nie jest skutecznym podważeniem ustaleń organu, iż skarżący podlegał obowiązkowi posiadania w/w zezwolenia. W przedstawionym stanie rzeczy nie ma bowiem wątpliwości co do tego, iż skarżący był przedsiębiorcą i jako przedsiębiorca wykonywał przedmiotowy przewóz. Podnieść przy tym należy, iż wbrew przekonaniu skarżącego organ nie stwierdził nieważności zezwolenia ani też jego wygaśnięcia. Uznał tylko, w zaistniałym stanie rzeczy, prawidłowo, iż przedstawionym zezwoleniem nr [...] udzielonym, co należy podkreślić N. R. G. i Z. G. (inna spółka i inny skład wspólników niż w przedstawionym wypisie z licencji) nie jest skarżący objęty. Nie chodzi zatem o to, iż zezwolenie było nieważne, czy też wygasło tylko o to, że powyższe zezwolenie nie zostało udzielone skarżącemu, a tym samym skarżący nie legitymował się zezwoleniem na wykonywanie przedmiotowego przewozu. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w protokole kontroli nie wskazano różnic w oznaczeniu, jak to określa skarżący, przedsiębiorców na zezwoleniu i licencji nie stanowi o wadliwości postępowania administracyjnego ani też decyzji, które w sprawie zostały podjęte. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli drogowej i ujawnionymi w protokole z tej kontroli naruszeniami powołanej ustawy zaś obowiązkiem organu w świetle wiążących organ reguł procedury administracyjnej określonych w szczególności w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest zebranie w tym postępowaniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie jego wnikliwe rozpatrzenie. Tak też uczyniły organy poddając ocenie wszystkie złożone dowody w tym przedstawione przez stronę zezwolenie i wypis z licencji trafnie przyjmując, iż przedmiotowy przewóz był przez skarżącego wykonywany z naruszeniem art. 18 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia i podjęcia decyzji co skutkuje w świetle art. 92 ust. 1 cyt. ustawy i lp. 1.2.1. załącznika do tej ustawy nałożeniem kary w kwocie 6.000 złotych. Należy przy tym podnieść, iż organ w świetle wyżej powołanych przepisów nie ma możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej. Okoliczności, w jakich do uchybienia przepisom ustawy doszło w tym te, w których skarżący odwołuje się do trudności z uzyskaniem prawidłowego zezwolenia i długiego okresu oczekiwania na jego wykonanie nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Istotnym w tym zakresie jest ustalenie, iż skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy i takich ustaleń organy prawidłowo dokonały. Nie jest zatem zasadnym zarzut naruszenia przez organ powołanego przepisu ani też zarzut naruszenia art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organy trafnie bowiem na podstawie cyt. przepisu uznały, iż stroną postępowania są przedsiębiorcy a nie spółka cywilna. Chybionym jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 108 k.p.a., który to przepis dotyczy wyłącznie rygoru natychmiastowej wykonalności nadawanego decyzji, od której służy odwołanie w sytuacji określonej w tym przepisie. Taki też jest zarzut uchybienia przepisowi z art. 138 k.p.a. Zaskarżona decyzja została bowiem podjęta zgodnie z tym przepisem. W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.