VI SA/Wa 437/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K., J. K., M. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących A. K., J. K., M. K. kwotę 5567 (pięć tysięcy pięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej organem/GDDKiA) decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. K., M. K. i J. K. (zwanych dalej skarżącymi) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwanego dalej organem I instancji) z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 23 500 złotych za zajęcie pasa drogowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. znak [...] GDDKiA Odział w K. nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 23 500 złotych za zajęcie pasa drogowego autostrady [...] strona prawa w obrębie węzła [...] - łącznik relacji [...] poprzez wykonanie zjazdu (ułożenie rur i zasypanie kruszywem) o powierzchni w pasie drogowym 50,0 m w okresie od 3 lipca 2014 r. do 18 sierpnia 2014 r. tj. 47 dni- bez zezwolenia zarządcy drogi. Wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. skarżący zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, który to wyrokiem z 11 sierpnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż została ona podjęta przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 15 października 2015 r. skarżący uzupełnili wniosek z 8 września 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania GDDKiA decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał mocy decyzję z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie operatu geodezyjnego bezsprzecznie ustalono zajęcie pasa drogowego autostrady [...] w [...] strona prawa w obrębie węzła [...]- łącznik relacji [...] poprzez wykonanie zjazdu (ułożenie rur i zasypanie kruszywem) o powierzchni w pasie drogowym 50,0 m2. Powyższe stanowiło podstawę prowadzonego postępowania. Odnosząc się zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie, organ wskazał, iż skarżący mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu i możliwość zapoznania się z aktami sprawy poprzez prawidłowe doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 16 czerwca 2014 r. oraz zawiadomienia z 4 sierpnia 2014 r., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem organu zarzuty naruszenia przepisów procesowych art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) są bezzasadne, gdyż w prowadzonym postępowaniu organ podjął wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Służby drogowe prowadziły systematycznie kontrolę zajęcia pasa drogowego, co jest uwidocznione w dzienniku objazdów drogi. Wykonano dokumentację fotograficzną. Przy udziale pełnomocnika stron została przeprowadzona wizja w terenie. W ocenie organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy został wyczerpująco i szczegółowo rozpatrzony, w szczególności przeanalizowano sprawę stanu prezentowanego na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 z 2002 r. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się do ww. materiału wyjaśniając, że naniesione na mapie zjazdy powstały w wyniku nielegalnych działań podejmowanych w czasie, gdy w sąsiedztwie działała giełda samochodowa. W późniejszym czasie teren był uporządkowany, a stan faktyczny obrazuje mapa z 2005 r. wykonana w ramach inwentaryzacji powykonawczej po przebudowie drogi [...] na odcinku [...] (w aktach sprawy). Materiały te były udostępnione do wglądu stronom w trakcie postępowania. Organ uznał, że decyzja zawiera wszystkie wymagane składniki, jak również uzasadnienie wskazania właścicieli działek przyległych do zjazdu, jako sprawców samowolnego zajęcia pasa drogowego. Ponadto decyzja przytacza przepisy prawa, na których oparta została decyzja i w uzasadnieniu wyjaśnia ich treść. Zagospodarowanie działek przyległych z lokalizacją bramy wjazdowej na wysokości zjazdu oraz nawierzchnia tego samego typu w obrębie placu i zjazdu, wskazują na realizację zjazdu przez ten sam podmiot, czyli właścicieli przyległych działek. Zdaniem organu dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez wykonanie zjazdu (ułożenie rur i zasypanie kruszywem). Potwierdza to zgromadzona w trakcie postępowania dokumentacja fotograficzna, notatki i zapisy w książce objazdów i operat geodezyjny. W takiej sytuacji, zdaniem organu, podstawą prawną działania zarządcy drogi są przepisy art. 29 a ust. 1 oraz art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Przepisy te zostały prawidłowo powołane w kwestionowanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. braku ustalenia rzeczywistego sprawcy zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji nałożenie kary na właścicieli działek, do których zjazd przylega, gdy zgodnie z tym przepisem kara winna być nałożona na podmiot, który wybudował zjazd bez wymaganej zgody zarządcy. Ponadto podnieśli, że nałożono karę na właścicieli działek, do których zjazd przylega, nie określając jednocześnie, czy karę wynikającą z zaskarżonej decyzji winien zapłacić każdy ze współwłaścicieli z osobna, czy wszyscy właściciele razem, a jeżeli tak w jakiej części winien ją zapłacić każdy z nich. Wskazali, że nie dokonali wybudowania zjazdu z drogi publicznej, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, jednocześnie nie mają oni wiedzy, kto budowy zjazdu dokonał. Ponadto podnieśli, że postępowanie zakończone wydaniem tych decyzji toczy się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym regulującym zasady tego postępowania w sferze udzielenia pełnomocnictw i doręczenia pism procesowych, w tym decyzji. Wskazali, że w przedmiotowej sprawie został ustanowiony wspólny pełnomocnik przez wszystkie strony, a pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy. Podnieśli, iż trakcie prowadzonego w pierwszej instancji postępowania pisma organ doręczał pełnomocnikowi, zaś decyzję samym stronom z pominięciem ich pełnomocnika. Ich zdaniem przepisy o doręczaniu pism procesowych, w tym decyzji, nie podlegają modyfikacji czy uzupełnieniu prowadzącemu do zaprzeczenia ich charakteru gwarantującego prawidłowość prowadzonego postępowania. Doręczenie pism procesowych rodzi określone skutki materialne i prawne, w tym wyznaczające daty biegu stosownych terminów przewidzianych dla strony i organu. Zdaniem skarżących skierowanie zaskarżonej decyzji do strony a nie jej pełnomocnika stanowi naruszenie procedury i nie powoduje wejścia orzeczenia do obrotu prawnego, które następuje dopiero z chwilą doręczenia orzeczenia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Powołując się na powyższe wskazali, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie weszła do obrotu prawnego. Ponadto podniesiono, że organy dokonały błędnych ustaleń stwierdzając, że obiekt, którego dotyczy postępowanie, jest zjazdem z drogi. Wskazali, że ze względu na bariery energochłonne ustawione wzdłuż drogi przedmiotowy obiekt nie może być przeznaczony do wjazdu na nieruchomość skarżących. Uznali, że obiekt, którego dotyczy postępowanie, nie spełnia ustawowej definicji zjazdu, zamieszczonej w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Ich zdaniem kwalifikacja ma decydujący wpływ dla ustalenia wysokości kary. W ocenie skarżących przedmiotowy obiekt powinien być traktowany jako obiekt budowlany. W związku z tym uznali, że powinny mieć do niego zastosowanie przepisy art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazali, że w takim wypadku wysokość naliczonej kary winna wynosić 16 450 złotych, a nie tak jak przyjęły organy 23 500 złotych. Stwierdzili, że GDDKiA nie podjął żadnych działań mających na celu wyjaśnienie sprawy. W szczególności nie przeprowadzono żadnych dowodów, które miałyby na celu ustalenie kto oraz kiedy wykonał przedmiotowy zjazd, oraz od kiedy zjazd ten istnieje co powoduje naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślili, że odpowiedzialność na zasadzie art. 29a lub art. 40 ustawy o drogach publicznych, ponoszą wyłącznie podmioty, które faktycznie wybudowały zjazd, lub które dokonały faktycznego zajęcia pasa drogowego. Ich zdaniem zaskarżone decyzje naruszają art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie kary na właścicieli działek, do których zjazd przylega, nie określając jednocześnie, czy karę wynikającą z zaskarżonej decyzji winien zapłacić każdy ze współwłaścicieli z osobna, czy wszyscy właściciele razem, a jeżeli tak to w jakiej części winien ją zapłacić każdy z nich. Zdaniem skarżących zaskarżone decyzje obarczone są więc wadą, uniemożliwiającą ich wykonanie, gdyż przepis ten nie przewiduje solidarnej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 23 500 złotych za zajęcie pasa drogowego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zaskarżonymi decyzjami organ nałożył na skarżących karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego autostrady [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, że nieruchomości należące do skarżących bezpośrednio sąsiadują z wykonanym zjazdem, co jego zdaniem uzasadnia twierdzenie, że budowy zjazdu dopuścili się skarżący. Skarżący zakwestionowali ustalony przez organy stany faktyczne i wskazali, że nie dokonali wybudowania zjazdu z drogi publicznej, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, jednocześnie nie mają oni wiedzy, kto budowy zjazdu dokonał. Sąd generalnie podziela argumentację prawną przedstawioną przez organy niemniej jednak wobec wątpliwości co do stanu faktycznego nie można uznać, że ta argumentacja w tym konkretnym przypadku jest zasadna. W ocenie Sądu w sprawie nie został ustalony rzeczywisty sprawca zajęcia pasa drogowego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji podstawą wszczęcia postępowania były ustalenia organu dotyczące zajęcie pasa drogowego autostrady [...]strona prawa w obrębie węzła [...]- łącznik relacji [...] poprzez wykonanie zjazdu (ułożenie rur i zasypanie kruszywem) o powierzchni w pasie drogowym 50,0 m2, dokonane w oparciu o operat geodezyjny [...]. W ocenie Sądu, na podstawie wskazanego operatu możliwe jest jedynie ustalenie, że nieruchomość skarżących przylega do drogi publicznej, od której jest oddzielona ekranem dźwiękochłonnym. Ponadto, wskazać należy, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji toczy się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy organ powinien wskazać z jakiego powodu uznaje określony w decyzji obiekt za zjazd z drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na istnienie w tym miejscu ekranu dźwiękochłonnego przedmiotowe zajęcie nie może być określone jako zjazd z drogi ale powinna być kwalifikowana jako zajęcie pasa drogi. Zasadne jest twierdzenie skarżących, że kwalifikacja ma decydujący wpływ dla ustalenia wysokości kary. To organ po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego winien określić jaki obiekt znajduje się w pasie drogowym i czy jest to tak jak twierdzą skarżący obiekt budowlany. Po dokonaniu tego ustalenia organ winien wykazać jednoznacznie w oparciu o dowody, że to skarżący zajęli pas drogowy. Zgodnie z przepisami art. 29a lub art. 40 ustawy o drogach publicznych, odpowiedzialność ponoszą wyłącznie podmioty, które faktycznie wybudowały zjazd, lub które dokonały faktycznego zajęcia pasa drogowego. Tak więc kara winna być nałożona na podmiot, który wybudował zjazd bez wymaganej zgody zarządcy. Sąd nie podziela argumentów skarżących dotyczących niemożności wykonania decyzji o nałożenie kary na właścicieli działek, do których zjazd przylega, nie określając jednocześnie, czy karę wynikającą z zaskarżonej decyzji winien zapłacić każdy ze współwłaścicieli z osobna, czy wszyscy właściciele razem, a jeżeli tak to w jakiej części winien ją zapłacić każdy z nich. Zdaniem sądu ta decyzja jest wykonalna i zapłacenie kary przez wszystkich lub jednego skarżącego zwalnia innych z obowiązku a kwestia ewentualnych rozliczeń pomiędzy skarżącymi jest w zakresie ich działań. Może nie jest to kara określona preryjnie ale nie niemożliwa do wykonania. Reasumując, organy nie przeprowadziły dowodów, które miałyby na celu ustalenie kto oraz kiedy wykonał przedmiotowy zjazd, oraz od kiedy zjazd ten istnieje, co zdaniem Sądu, powoduje naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., a świetle tego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art.8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Nadto należy zauważyć, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Z przyczyn podanych wyżej nie można oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, sprawuje w myśl powołanych wyżej przepisów, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe organ dokona prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w zależności od wyników tego postępowania podejmie właściwe rozstrzygnięcia. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.