VI SA/Wa 4372/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji syndyka oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Sprawiedliwości zawiesił T. A. prawa wynikające z licencji syndyka ze względu na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Minister Sprawiedliwości ustalił bowiem, że w dniu [...] maja 2014 r. w sprawie [...] Prokuratury Okręgowej w [...] wydano postanowienie o przedstawieniu T. A. zarzutów popełnienia czynów z art. 18 § 3 k.k. w zw. z art. 296 § 1 i 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k., które stanowią przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Podstawę decyzji stanowił art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka, dalej zwanej "ustawą", zgodnie z którym, Minister Sprawiedliwości zawiesza osobie posiadającej licencję syndyka prawa wynikające z licencji, jeżeli przeciwko niej prowadzone jest postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, z wyjątkiem spraw, w których oskarżycielem jest podmiot, o którym mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.), lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, w świetle powyższego przepisu, sam fakt prowadzenia przeciwko osobie posiadającej licencję syndyka tak określonego rodzajowo postępowania stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia wynikających z niej praw. W uzasadnieniu decyzji podkreślono także, że jej istotą nie jest cofnięcie licencji syndyka, lecz mające charakter doraźny zawieszenie praw z niej wynikających, w sytuacji, gdy przeciwko osobie posiadającej licencję wszczęte zostaje postępowanie karne. Działanie to podejmowane jest przez Ministra Sprawiedliwości obligatoryjnie, a dopiero w sytuacji skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, Minister Sprawiedliwości cofa licencję syndyka (art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy). W celu zapewnienia natychmiastowej ochrony interesu społecznego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. T. A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że zawieszenie mu praw wynikających z licencji syndyka było nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne. Dodał również, że postawione mu w postępowaniu karnym zarzuty nie mają związku z wykonywaniem funkcji syndyka i pozostają bez wpływu na jakość realizowanych przez niego obowiązków. Podniósł ponadto, iż nie miał możliwości przedstawienia w postępowaniu karnym argumentów potwierdzających jego niewinność, co powinno przemawiać za wstrzymaniem działań skutkujących zawieszeniem praw wynikających z licencji syndyka. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r. W jej uzasadnieniu ponownie podkreślono, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy, wydanie decyzji o zawieszeniu praw wynikających z licencji syndyka, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, jest obligatoryjne i nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego. Sam fakt przedstawienia osobie posiadającej licencję syndyka zarzutu popełnienia przestępstwa, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie, przesądza o konieczności zawieszenia wynikających z niej praw. Skarżący nie kwestionował przy tym faktu, że przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, wskazywał jedynie, iż są one niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. T. A. zakwestionował w całości decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2014 r., której zarzucił naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy przez błędną jego wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu okoliczności, że przepis ten narusza wynikającą z art. 2 i art. 31 ust. 3 (w skardze omyłkowo oznaczonego jako art. 33 ust. 3) Konstytucji RP zasadę proporcjonalności oraz zasadę zaufania obywateli do państwa wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. W oparciu o powyższe zarzuty Pan T. A., działający poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji dnia [...] października 2014 r., zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że samo podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu nie może przekreślać kariery syndyka, co przy obecnej interpretacji art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy, przyjętej przez Ministra Sprawiedliwości, nie jest wykluczone. Okres zawieszenia w tym przypadku jest uzależniony tylko i wyłącznie od okresu trwania postępowania przygotowawczego i następnie ewentualnie sądowego, bez względu na prawdopodobieństwo popełnienia przez syndyka przestępstwa. Kwalifikacje oraz nieposzlakowana opinia, które powinny cechować syndyka nie powinny być wartością do tego stopnia chronioną, aby doprowadzić do naruszenia prawa człowieka do poszanowania godności (art. 30 Konstytucji RP) oraz wolności wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP), bo nie można inaczej ocenić sytuacji, w której dana osoba nie może wykonywać zawodu z powodu przewlekającego się postępowania karnego, i co ważniejsze bez wyroku skazującego, a więc jako osoba niewinna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Należy podkreślić, iż kontrola Sądu nie może dotyczyć celowości, czy słuszności wydawanych rozstrzygnięć. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie zawieszenia skarżącemu praw wynikających z licencji syndyka oraz odmawiająca wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Materialnoprawną podstawą zawieszenia licencji syndyka był art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o licencji syndyka. Wynika z niego, że Minister Sprawiedliwości zawiesza osobie posiadającej licencję syndyka prawa wynikające z licencji, jeżeli przeciwko niej jest prowadzone postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, z wyjątkiem spraw, w których oskarżycielem jest podmiot, o którym mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.), lub umyślne przestępstwo skarbowe. W toku postępowania organ zgromadził dowody jednoznacznie wskazujące, że wobec skarżącego prowadzone było postępowanie karne o przestępstwo umyślne z art. 296 § 1 i 3 k.k. i in. W świetle art. 296 § 1 k.k. kto, będąc obowiązany na podstawie przepisu ustawy, decyzji właściwego organu lub umowy do zajmowania się sprawami majątkowymi lub działalnością gospodarczą osoby fizycznej, prawnej albo jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, przez nadużycie udzielonych mu uprawnień lub niedopełnienie ciążącego na nim obowiązku, wyrządza jej znaczną szkodę majątkową podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Przepis § 3 stanowi zaś o tym, że jeżeli sprawca przestępstwa określonego w § 1 lub 2 wyrządza szkodę majątkową w wielkich rozmiarach podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10. Istotą omawianego przestępstwa, noszącego nazwę nadużycie zaufania, jest "naruszenie przez sprawcę obowiązku wierności podmiotowi, który powierzył swoje interesy majątkowe jemu do prowadzenia, wyrządzając tym interesom szkodę" (zob. O. Górniok (red.), Prawo karne gospodarcze, Warszawa 2003, s. 75). Nadużycie zaufania jest przestępstwem indywidualnym. Jego podmiotem może być jedynie osoba szczególnie zobowiązana do zajmowania się sprawami majątkowymi lub działalnością gospodarczą osoby fizycznej, prawnej albo jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej (np. wydzielonej organizacyjnie jednostki przedsiębiorstwa lub instytucji posiadającej taką osobowość, spółki jawnej). Oznacza to, że przedmiotem ochrony omawianych przepisów są interesy majątkowe różnych podmiotów (tak również L. Gardocki, Prawo karne, s. 333; P. Kardas (w:) A. Zoll (red.), Komentarz 3, s. 524 i n.; O. Górniok (w:) O. Górniok i in., Komentarz, t. II, s. 423). W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy (pismo Prokuratury Okręgowej w [...],[...], z dnia [...] czerwca 2014 r.) i stwierdził, że postępowanie karne wobec skarżącego toczy się o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Przedmiot postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej dotyczącej zawieszenia praw wynikających z licencji syndyka nie może zaś stanowić zasadność zarzutów przedstawionych w sprawie karnej osobie posiadającej licencję syndyka. Czasowego zawieszenie praw wynikających z licencji nie można utożsamiać z sankcją karną i w żadnej mierze nie wpływa ono na ocenę winy w postepowaniu karnym, a tym samym np. na przełamanie zasady domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r. (SK 15/02) wskazał, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Natomiast nie może jednak rozumiana w sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Dopuszczalność takich konsekwencji powinna być "ważona" nie w płaszczyźnie zasady domniemania niewinności, ale w płaszczyźnie zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie naruszono także konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W kwestii jej rozumienia oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, a więc regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji należy powołać m. in. wyrok Trybunały Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r. sygn. K 13/98 w którym Trybunał rozważając treść art. 31 ust. 1 podkreślił, że norma ta dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności praw innych osób). Przepis ten stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki (konieczności). Podkreśla, że chodzi tu o środki niezbędne w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegają ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. W tej sprawie taka proporcja została zdaniem orzekającego Sądu zachowana. Po pierwsze środek ten, tj. zawieszenie praw wynikających z licencji syndyka, może być stosowany w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że przestępstwo zostało przez daną osobę popełnione. W okolicznościach faktycznych sprawy przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie w sprawie o przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu. Panu T. A. postawiono bowiem zarzuty popełnienia przestępstwa z art. 296 § 1 i 3 k.k., ściganego z oskarżenia publicznego. Tym samym postępowanie karne przeszło z fazy in rem w fazę ad personam. Sąd podziela w tym zakresie argumentację organu z odpowiedzi na skargę, że z chwilą rozpoczęcia fazy in personam konkretna osoba zostaje pociągnięta do odpowiedzialności karnej i uwikłana w tok procesu. Dlatego, aby przedstawić zarzut w postępowaniu przygotowawczym, musi istnieć dostateczne podejrzenie, że czyn ten dana osoba popełniła. Ustawodawca wymaga przy tym istnienia pewnego minimum dowodowego, by przedstawienie zarzutu określonej osobie można było uznać za uzasadnione, gdyż z faktem wszczęcia postępowania przeciwko sobie wiążą się istotne skutki nie tylko w sferze prawa karnego, ale także innych gałęzi prawa . Trudno także sobie wyobrazić inny sposób zapewnienia realnej ochrony interesów uczestników postępowań naprawczych i upadłościowych – w przypadku ujawnienia się okoliczności, które mogą rodzić wątpliwości co do posiadania etycznych kwalifikacji przez osoby pełniące funkcje syndyków, nadzorów sądowych i zarządców w sprawach upadłościowych i naprawczych, niż ich odsunięcie od udziału w tych postępowaniach. Przypomnijmy, że zgodnie z art. 3 ustawy licencję syndyka może uzyskać osoba fizyczna, która m.in. posiada nieposzlakowaną opinię (pkt 5), nie była karana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe (pkt 7), ani nawet nie jest podejrzana albo oskarżona o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe (pkt 8), a także nie jest wpisana do rejestru dłużników niewypłacalnych Krajowego Rejestru Sądowego (pkt 9). Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z Konstytucją RP art. 3 ust. 1 ustawy w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., K 15/10, wskazał, że Prawo upadłościowe z 2003 r. z jednej strony ma na celu zagwarantowanie wierzycielom niewypłacalnego przedsiębiorcy zaspokojenie ich wierzytelności, z drugiej zaś strony, o ile jest to możliwe, zachowanie zdolności dalszego prowadzenia działalności gospodarczej podmiotu, którego dotyczy postępowanie. W takiej sytuacji dochodzi do kolizji interesów samego przedsiębiorcy znajdującego się w sytuacji kryzysowej, jego wierzycieli oraz pracowników. Adekwatne do wskazanych celów ukształtowanie przez ustawodawcę procedur upadłościowych i naprawczych, a także zagwarantowanie ich prawidłowego prowadzenia wynika z konieczności konstytucyjnej ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji), swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji), jak też ochrony praw pracowniczych (art. 65 Konstytucji). Powodzenie procesów restrukturyzacyjnych jest w znacznej mierze uzależnione od profesjonalizmu syndyka, który przejmuje zarząd przedsiębiorstwem w stanie kryzysu. Ze względu na pozycję syndyka w tych procedurach, Trybunał Konstytucyjny uznał, że powyższe zasady konstytucyjne stanowią również uzasadnioną podstawę do odpowiedniego ukształtowania wymogów, jakie powinien spełniać syndyk, oraz ich realnej weryfikacji. Trybunał zauważył także, że przesłanki konieczne uzyskania licencji zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy zostały sformułowane w sposób bardziej rygorystyczny niż w rozporządzeniu z 1998 r., np. w odniesieniu do niekaralności. Osoba ubiegająca się o licencję m.in. musi mieć nieposzlakowaną opinię, a także nie może być karana ze przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jak również nie może być podejrzana lub ścigana z oskarżenia publicznego za takie czyny. Ustawodawca położył zatem nacisk nie tylko na wiedzę i doświadczenie, ale także kwalifikacje etyczne osób ubiegających się o licencję syndyka. Odnosząc powyższe do przewidzianego w art. 20 ust.1 pkt 2 ustawy zawieszenia prawa do wykonywania czynności wynikających z licencji syndyka stwierdzić należy, że istotą instytucji zawieszenia tych praw jest doraźność i przyznanie przez ustawodawcę prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym osoby posiadającej licencję syndyka. Ustawodawca zapewnia w ten sposób konieczną ochronę interesu uczestników postępowań upadłościowych i naprawczych. Słusznie także zauważa organ, że właśnie brak działań prowadzących do skutecznego zabezpieczenia praw innych osób przed ewentualnym niezgodnym z prawem działaniem osoby wykonującej funkcję nadzorcy sądowego, a w szczególności funkcję syndyka, naruszałby rażąco konstytucyjną zasadę ochrony własności, a przede wszystkim (wskazywaną w skardze) zasadę zaufania obywateli do państwa. Na gruncie słusznego interesu uczestników postępowań naprawczych upadłościowych za rażące uchybienie organów władzy publicznej uznać należałoby niezawieszenie uprawnień wynikających z licencji syndyka osobie, której przez organ uprawniony ustawowo do ochrony porządku prawnego postawiony został zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu. Nie może zostać zatem przyjęta za decydującą argumentacja skarżącego odnosząca się wyłącznie do skutków, jakie zaskarżona decyzja pociąga za sobą w zakresie jego indywidualnego interesu związanego z uniemożliwieniem – nie definitywie przecież - wykonywania funkcji syndyka. Należy również stwierdzić, że decyzja w przedmiocie zawieszenia licencji syndyka nie ma charakteru uznaniowego lecz należy ją zakwalifikować do grupy decyzji związanych, a więc w przypadku ustalenia, że wobec syndyka toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego na organie ciąży ustawowy obowiązek zawieszenia licencji syndyka. Zdaniem Sądu Minister Sprawiedliwości stosując art. 20 ustawy był zobowiązany zawiesić licencję syndyka, co wynika in fine z przywołanego przepisu, a zatem wydając ją działał na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji uznać należy, że organ administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu owego stanu zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ oparł swoje rozstrzygnięcia na wystarczającym do załatwienia sprawy materiale dowodowym, dokonując jego prawidłowej oceny. Ponadto należy uznać, że stanowisko wyrażone w obu spornych decyzjach Minister Sprawiedliwości uzasadnił w sposób prawidłowy, przestrzegając wszelkich zasad określonych szczegółowo przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.