VI SA/Wa 440/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 40 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) dalej "udp" utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą E.H. (zwanej dalej "skarżącą", "stroną") wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 30 w celu budowy zjazdu do działki nr [...] w m. [...]. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] zezwolił skarżącej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 30 do działki nr [...] (obr. I m. [...] ). W dniu 9 maja 2008 r. skarżąca uzyskała pozwolenie na roboty budowlane. Po wygaśnięciu zezwolenia lokalizacyjnego, co miało miejsce z dniem [...] marca 2011 r., skarżąca kolejnym wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2011 r. wystąpiła do organu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w tym samym miejscu. Organ decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Strona wnioskiem z dnia [...]czerwca 2013 r. wystąpiła do organu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 30 w celu budowy zjazdu do [...] w [...] . Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie oraz postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Po złożeniu na to postanowienie przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3658/13 uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd ten wskazał, że oceny, czy istnieją warunki do wydania zgody na zajęcie pasa drogowego dokonać można wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem Sądu, postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 61a k.p.a. i art. 61 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ został zobowiązany do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania, a następnie w trakcie postępowania do podjęcia działań mających na celu ustalenie czy rzeczywiście zaistniała tożsamość wniosków, a następnie po porównaniu treści merytorycznej obu wniosków organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze wyrok Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ ponownie analizując złożony przez skarżącą wniosek dotyczący wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 30 w celu budowy zjazdu do działki nr [...] w m. [...] wszczął postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił wydania zezwolenia skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 30 w celu budowy zjazdu do ww. działki. Uzasadniając swoje stanowisko organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do wydania zezwolenia zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 udp, albowiem strona nie posiada ważnej decyzji lokalizacyjnej. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie podzielił słuszności zarzutów zawartych we wniosku. W ocenie organu, w toku rozpoznawania sprawy w pierwszej instancji nie naruszono art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. Skarżącej umożliwiono przedstawienie wszelkich dowodów w sprawie, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, poza tym wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, umożliwiono też zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 2 grudnia 2015 r. nie wniosła do sprawy żadnych nowych dowodów ani istotnych zastrzeżeń i wniosków, oprócz uwag formalnych i informacji o sfotografowaniu akt. Po analizie zgromadzonego materiału organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia. Podniósł, że posiadanie pozwolenia na budowę nie jest przesłanką do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, bowiem zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 udp oraz z poglądem sądów administracyjnych zezwolenie na lokalizację zjazdu nie jest tożsame z uzyskaniem pozwolenia na jego budowę i z zatwierdzeniem projektu budowlanego. Są to dwa odrębne zagadnienia podlegające rozpatrywaniu w odrębnych trybach. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl z art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 udp jedynym warunkiem wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest uprzednio uzyskane zezwolenie na lokalizację zjazdu w drodze decyzji administracyjnej, a nie przywołane przez skarżącą pozwolenie na budowę. Przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowią podstawę wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wymienione w tym przepisie cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (w tym także lokalizacją zjazdu). Zatem podstawą prawną każdej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są wyłącznie przepisy art. 29 udp w powiązaniu z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś w powiązaniu z decyzją pozwolenia na budowę. Organ analizując stan faktyczny i prawny doszedł do przekonania, że [...] marca 2008 r. skarżąca uzyskała zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 30 na teren działki nr [...] w m. [...] na ściśle określonych warunkach, a m.in.: zjazd należało wykonać zgodnie z projektem, powinien on być w obrębie pasa drogowego utwardzony na całej długości, termin i szczegóły realizacji robót należało ustalić z GDDKiA Rejon [...] . W decyzji nałożono na inwestora obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym i wyznaczono jednoznacznie okres wybudowania zjazdu - trzy lata od daty wydania decyzji. W przypadku, gdy w decyzji administracyjnej stronie został wyznaczony termin do dopełnienia określonego warunku, a strona tego warunku nie dopełniła w wyznaczonym terminie, wówczas decyzja lokalizacyjna wygasła. W dniu [...] marca 2011 r., a więc trzy lata od daty wydania decyzji, wnioskowany zjazd nie był wybudowany, co oznacza, że nie zakończono jego budowy. Ponadto skarżąca przed upływem wyznaczonego terminu nie zgłosiła faktu wybudowania zjazdu zgodnie z zatwierdzonym projektem, utwardzonego na całej długości, a nawet nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem wykonania robót. Podnoszone przez skarżącą fakty dotyczące rozpoczęcia robót budowlanych, a w szczególności dołączone wpisy do dziennika budowy jasno dowodzą, że do dnia [...] marca 2011 r., przedmiotowego zjazdu nie wybudowano. A wymogiem postawionym stronie w decyzji było ukończenie budowy zjazdu w okresie trzyletnim, a nie jej rozpoczęcie. Dowodem na stan faktyczny budowy wnioskowanego zjazdu publicznego są przedstawione przez skarżącą wpisy dotyczące przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w trakcie wykonywania robót. Po analizie dowodu dostarczonego przez skarżącą organ odwoławczy stwierdził, że budowy wnioskowanego zjazdu w dniu 22 kwietnia 2013 r. nie ukończono, podczas gdy [...] marca 2011r. decyzja zezwalająca na lokalizację wygasła. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione okoliczności organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 30 w celu budowy zjazdu do działki nr [...] w m. [...] . Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie: 1) prawa procesowego, a w szczególności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, dotyczących wydanej decyzji - pozwolenia na budowę i faktu prowadzonych prac budowlanych;  2) prawa procesowego, a w szczególności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie posiadała aktualnej decyzji na lokalizację zjazdu; 3) przepisów prawa procesowego, a zwłaszcza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przedłużenie postępowania, w oczekiwaniu na opinię, która nie została w ogóle sporządzona i dołączona do akt sprawy; 4) prawa procesowego, a zwłaszcza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów postawionych we wniosku z dnia 17 sierpnia 2015 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wbrew twierdzeniom skargi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt VISA/Wa 3658/13 przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe zaś do poprawnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Chybione są więc zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ rozpoznawał wniosek skarżącej z dnia 19 czerwca 2013 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 30 w celu budowy zjazdu do dz. nr.[...] . Zgodnie z art. 29 ust. 1 udp budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu winno zawierać miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, zaś zezwolenie na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne. W przypadku obu zezwoleń strona winna być pouczona o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonanie zgłoszenia budowy albo wykonanie robót budowlanych oraz uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym. Poza tym winna ona uzgodnić z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę projekt budowlany zjazdu (art. 29 ust. 3 udp). Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (art. 29 ust. 5 udp). W świetle cytowanych wyżej przepisów prawa właściciel chcąc wybudować zjazd ze swojej działki na drogę publiczną winien: 1) uzyskać decyzję lokalizacyjną, 2) uzgodnić z zarządcą projekt budowanego zjazdu, 3) uzyskać pozwolenie budowlane, 4) uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym. Ze stanu faktycznego ustalonego przez organ wynika, że występując o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego strona dysponowała jedynie ważnym pozwoleniem na budowę natomiast nie posiadała zezwolenia na lokalizację zjazdu, bowiem decyzja lokalizacyjna z dnia [...] marca 2008 r. wygasła z dniem [...] marca 2011 r. wobec niewybudowania przez skarżącą zjazdu w terminie 3 lat od jej wydania. Ponowny zaś wniosek skarżącej z dnia 12 sierpnia 2011 r. o lokalizację zjazdu został załatwiony odmownie decyzjami Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wobec tego, że skarżąca nie złożyła skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. do sądu administracyjnego posiada ona przymiot ostateczności oraz prawomocności i stanowi negatywną przesłankę do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia w nim robót budowlanych, mimo posiadanego pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów Sąd nie podzielając słuszności zarzutów i argumentacji skargi orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.