VI SA/Wa 445/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 roku; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Okręgowy Inspektor Kolejowego Dozoru Technicznego decyzją z dnia [...] września 1995 r. zezwolił C. S.A. w P. na eksploatację, urządzenia ciśnieniowego – cysterny - w międzynarodowym i krajowym ruchu drogowym do przewozu materiałów niebezpiecznych klasy 2, 3b i 4b ADR. S. sp. z o.o. w W., jako kolejny nabywca cysterny, wystąpiła, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, albowiem, w jej przekonaniu, przyjęto sprzecznie z rzeczywistością grubość ścianek cysterny. W związku z tym, na podstawie art. 161 § 3 kpa skarżąca wystąpiła o odszkodowanie w kwocie 56 042 zł. W uzasadnieniu skarżąca podała, iż nabywając przedmiotową cysternę otrzymała, od Okręgowego Inspektoratu Kolejowego Dozoru Technicznego w P., poświadczenie nr [...] urządzenia ciśnieniowego przeznaczonego do przewozu materiałów niebezpiecznych wg. ADR. Poświadczenie wydano po przeprowadzeniu badań doraźnych nadzwyczajnych i odbiorze technicznym. W badaniu tym i Paszporcie Cysterny wykazano grubość jej ścianek odpowiednich dla ciśnienia 2,8 MPa. Na podstawie tych badań została wydana decyzja z dnia [...] września 1995 r. Cysterna przechodziła badania okresowe, w związku z tym skarżąca nabywając ją była przekonana, że kupiła sprzęt odpowiadający parametrom ciśnienia 2,8 MPa. Użytkując cysternę przeprowadzane były coroczne jej badania dopuszczające ją do ruchu. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego Oddział Terenowy w W. decyzją z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] nie zezwolił na dalszą eksploatację cysterny z uwagi na niespełnienie wymagań ADR z powodu grubości ścianek zbiornika oraz brak możliwości ustalenia materiału z jakiego wykonano zbiornik. Stwierdzono również konieczność obniżenia ciśnienia w zbiorniku do 2,3 MPa i na tych warunkach dopuszczono cysternę do eksploatacji. Skarżąca wywodzi więc z powyższego, iż decyzją z dnia [...] września 1995 r. nastąpiło dowolne przyjęcie grubości ścianek cysterny, a tym samym rażąco naruszono prawo. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1995 r. Okręgowego Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego. Organ administracji wskazał, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 1995 r. przeprowadzono badania techniczne zbiornika cysterny, w których między innymi dokonano pomierzenia grubości jej ścianek. Wartość ciśnienia obliczonego dla badanej cysterny ustalono na 2,8 MPa. W wyniku przeprowadzonego nadzwyczajnego – kontrolnego badania cysterny przez Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w W. stwierdzono, iż grubość płaszcza zbiornika jest mniejsza od wymaganej na podstawie przepisu 6.8.2.1.17. ADR, co było podstawą do wydania decyzji z dnia [...] października 2004 r. odmawiającej zezwolenia na dalszą eksploatację cysterny na dotychczasowych warunkach. Następnie dopuszczono cysternę do eksploatacji na zmienionych warunkach. Organ administracji stwierdził, iż skarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu stosownych badań cysterny potwierdzonych dokumentem urzędowym – poświadczenie Nr [...]. Strona nie przeprowadziła dowodu przeciwnego przeciwko temu dokumentowi. Nadto organ wskazywał, iż zmiana grubości ścianek zbiornika cysterny jest procesem naturalnym, wynikającym z jej eksploatacji przez okres dziesięciu lat. Jednocześnie organ administracji stwierdził, iż wskazany przez skarżącą art. 161 § 3 kpa nie ma zastosowania do decyzji wydanych na podstawie art. 156 § 1 kpa, a uchylenie z dniem 1 września 2004 r. art. 160 kpa przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) spowodowało niemożność dochodzenia w postępowaniu administracyjnym odszkodowania, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Od decyzji tej S. sp. z o.o. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca stwierdziła, iż oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie urzędowym nie zwalniało organu administracji z zastosowania art. 7 kpa. Zdaniem skarżącej fakt eksploatowania przez nią cysterny do przewozów gazu propan-butan wyklucza jej korozję, a przyjmując nawet, że miała ona miejsce, to trzykrotne zmniejszenie się grubości ścianek cysterny w stosunku do jej dennicy wskazuje, zdaniem skarżącej, iż w dopuszczeniu cysterny do eksploatacji, decyzją z dnia [...] września 1995 r., celowo zawyżono te grubości by podwyższyć jej wartość handlową. Dlatego, zdaniem skarżącej, organ administracji powinien wszechstronnie dokonać zebrania materiału dowodowego w sprawie, przez dokonanie stosownych badań i ekspertyz, a nie opierać się jedynie na samym dokumencie urzędowym, którego wiarygodność skarżąca podważała. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ administracji, odpowiadając na zarzut skarżącej o wiarygodności przeprowadzonych badań, będących podstawą wydania decyzji z dnia [...] września 1995 r. stwierdził, iż dokonujący tych badań nie miał obowiązku kierowania się danymi z dokumentacji producenta cysterny, bowiem sam wykonał niezbędne pomiary. Organ administracji dodatkowo wskazywał, iż skarżąca eksploatowała przedmiotową cysternę, tak jak jej poprzedni użytkownicy, bez przeszkód, gdyż zbiornik poddawany był badaniom okresowym. W tym okresie nie kwestionowała ważności dopuszczenia urządzenia do eksploatacji. Dopiero ujawnienie, w skutek zużycia cysterny, zmniejszenia się grubości jej ścianek, stało się podstawą dla skarżącej do żądania unieważnienia decyzji dopuszczającej cysternę do eksploatacji. Organ administracji podkreślał, iż nie może odpowiadać za straty finansowe skarżącej powstałe skutkiem zużycia się eksploatowanego przez nią urządzenia, jak i nie może ponosić kosztów jego obowiązkowych badań. Jednocześnie organ administracji nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie opinii przez biegłego, albowiem niemożliwym jest odtworzenie całego procesu eksploatacji cysterny, gdyż nie wiadomo co faktycznie było nią przewożone, a zatem z jakim skutkiem na jej trwałość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. sp. z o.o. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Transportu i Budownictwa celem wznowienia postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] września 1995 r. Skarga zarzuciła decyzji obrazę art. 7 i art. 77 kpa przez obciążenie skarżącej ciężarem udowodnienia, iż protokół pomiaru grubości ścianek cysterny jest niezgodny z rzeczywistością. Nadto skarga postawiła zarzut niezasadnej odmowy powołania biegłego oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnej okoliczności mogącej wskazywać na dowolność przyjęcia grubości ścianek w decyzji z dnia [...] września 1995 r. Jak określa to skarga, spór sprowadza się w istocie do zasadności odmowy pogłębienia materiału dowodowego przez powołanie biegłego. Intencją skarżącej było rozstrzygnięcie, czy zmniejszenie się grubości ścianek cysterny było następstwem korozji, czy dowolnym jej ustaleniem w decyzji z dnia [...] września 1995 r. W tym zakresie, zdaniem skarżącej, organ administracji przyjął bierną postawę, przerzucając na skarżącą ciężar udowodnienia tej okoliczności. Zdaniem skarżącej powołanie biegłego miało na celu wykazanie czy w ogóle w zbiorniku doszło do korozji, a nie co było w nim przewożone. Nadto dowodem tym mogło nastąpić ustalenie co było przyczyną nieproporcjonalnego pocienienia ścianek zbiornika w stosunku do jego dna. Powyższe argumenty, uzasadniające wydanie opinii przez biegłego, skarżąca ponowiła w piśmie procesowym z dnia 17 maja 2006 r., złożonym przed rozprawą. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wnosił o jej oddalenie. Organ administracji wskazał, iż ustalenia zostały przeprowadzone w oparciu o dokumenty urzędowe, natomiast strona kwestionując ich wiarygodność powinna przeprowadzić dowody przeciwne, co nie miało miejsca w sprawie. Odnosząc się do odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego organ administracji powołał się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Przedmiotem rozpoznania sprawy jest skarga S. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1995 r. Okręgowego Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego. Skarżąca w stawianych zarzutach podkreślała, iż nie kwestionowała faktu pocienienia ścianek zbiornika cysterny. W jej ocenie nie nastąpiło to skutkiem korozji lecz ścianki cysterny nie miały wymaganej grubości już w dacie dopuszczenia jej do eksploatacji. Skarżąca wysuwała w tym zakresie przypuszczenia, iż badający cysternę i wydający poświadczenie techniczne dopuścił się nierzetelności. Zatem w rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią było ustalenie, czy ścianki zbiornika skorodowały, czy czynnik ten nie miał na ich grubość wpływu. Jako istotnym argumentem na stwierdzenie okoliczności o nierzetelności wydającego poświadczenie techniczne, stanowiące podstawę wydania decyzji z dnia [...] września 1995 r., skarżąca uważała fakt, iż pocienienie ścianek zbiornika jest nieproporcjonalnie duże w stosunku do grubości ścianek dna. Organ administracji, w odniesieniu do żądania skarżącej o powołanie biegłego celem ustalenia czy korozja miała miejsce, opierał się na dokumencie urzędowym - poświadczeniu Nr [...] z roku 1995 - stwierdzającym spełnienie wymaganych parametrów przez zbiornik i badaniu, przeprowadzonym w toku kontroli w roku 2005, stwierdzającym zbyt cienkie ściany cysterny. Z powyższego organ wyprowadził wniosek o przyczynie pocienienia ścianek cysterny, którą w jego ocenie była korozja. Należy jednakże wskazać, iż organ administracji stwierdzając, iż przyczyną cienkości ścianek cysterny była korozja, nie podał jakie ustalenia doprowadziły go do tego wniosku. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej określona w art. 7 kpa. Stosownie do tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji realizują tę zasadę, między innymi, przez stosowanie art. 75 § 1 kpa stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem takim może być opinia biegłego, której organ administracji powinien zasięgnąć, jeżeli do rozstrzygnięcia sprawy wymagane są wiadomości specjalistyczne (art. 84 § 1 kpa). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie powstała konieczność ustalenia przyczyn zmiany parametrów zbiornika (cysterny). Konieczność ta pojawiła się w związku z zarzutami skarżącej dotyczącymi rzetelności badań przeprowadzonych w roku 1995, skutkiem których wydane zostało poświadczenie Nr [...] oraz kwestionowana decyzja z [...] września 1995 r. Organ administracji ustalił jedynie fakt, sprowadzający się do stwierdzenia, iż grubość ścian cysterny nie odpowiada przepisom ADR. Określając przyczynę tej okoliczności organ administracji ograniczył się do przypuszczeń, stwierdzając jednocześnie, iż pewnych danych nie był w stanie ustalić (np. rodzaju materiału, z którego zbiornik był zbudowany – pkt 2 uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2004 r. Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w L. o odmowie zezwolenia na eksploatację cysterny). W związku zatem z kwestionowaniem przez skarżącą decyzji z dnia [...] września 1995 r. i mając na uwadze poświadczenie Nr [...] oraz protokóły z badań cysterny i wydawane poświadczenia w czasie jej eksploatacji, gdzie zawsze rodzaj materiału, z którego cysternę zbudowano, był określany, taka wątpliwość powinna stanowić podstawę do zastosowania przez organ art. 84 § 1 kpa. Oparcie więc rozstrzygnięcia na wnioskach, których organ administracji nie mógł wyprowadzić z dokonanych ustaleń, sprowadziło się do domniemywania okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, co stanowi o wadliwości postępowania. W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien przeprowadzić ustalenia, w wyniku których zostanie wykazane co było przyczyną stwierdzonej cienkiej powłoki ścian zbiornika cysterny, a tym samym odnieść się merytorycznie, w sposób określony przepisami postępowania, do zarzutów skarżącej. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.