VI SA/Wa 445/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień zawodowych oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. poz. 1907, z późn. zm.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego A. G. (zwanego dalej "skarżącym") kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego A. G. o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez Agencję Nieruchomości Rolnych Odział Terenowy w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy. Następnie skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że orzeczona kara dyscyplinarna jest zbyt dotkliwa w stosunku do stwierdzonych uchybień. Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, że w jego ocenie stan faktyczny sprawy jest jasny i w sposób bezsporny wskazuje jakie uchybienia w pracy zawodowej popełnił skarżący. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zakwestionował tych ustaleń. Nie przedstawił także żadnych nowych okoliczności lub dokumentów mogących mieć wpływ na ocenę czynności rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu zaskarżonego operatu szacunkowego. Przedmiotem postępowania objęte zostały czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego, który w dniu [...] listopada 2013 r., sporządził opracowanie pt.: "Operat szacunkowy. Określenie wartości prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w powiecie pruszkowskim, gmina [...], ul. [...], obręb [...], dz. nr [...]". Operat szacunkowy został sporządzony na zlecenie Agencji Nieruchomości Rolnych Odział Terenowy w [...]. Zgodnie z informacją zawartą w operacie szacunkowym przedmiotem wyceny była "część nieruchomości gruntowej zabudowanej opisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w gminie B., obręb P., składającej się z jednej działki ewidencyjnej nr P. o powierzchni [...] m2". Z kolei cel wyceny został ustalony jako "określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej w celu sprzedaży". Agencja Nieruchomości Rolnych Odział Terenowy w [...] przedstawiła następujące zarzuty dotyczące czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego: 1) określenie metody i techniki wyceny niezgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie", 2) popełnienie błędu merytorycznego poprzez przyjęcie ujemnego trendu cenowego, 3) nieuwzględnienie zgłaszanych zastrzeżeń i uwag do sporządzonego operatu szacunkowego i kwestionowanie ich zasadności. Organ podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zarzut nr 3 został odrzucony, natomiast pozostałe zarzuty znalazły potwierdzenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 152 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Natomiast przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. Organ wskazał na przyjęte przesz skarżącego metody wyceny nieruchomości i uznał, że rzeczoznawca majątkowy wskazał w operacie szacunkowym nieprawidłową metodę wyceny. Zastosował bowiem "metodę pozostałościową z wykorzystaniem techniki wskaźnikowej", której nie przewidziano w przepisach. Metoda ta polegała na określeniu wartości nieruchomości poprzez zsumowanie wartości rynkowej gruntu i wartości budynków, czego wynikiem było określenie wartości odtworzeniowej nieruchomości, którą rzeczoznawca majątkowy błędnie nazwał wartością rynkową. Niezależnie od przyjęcia błędnej nazwy zastosowanej faktycznie metody wyceny rzeczoznawca majątkowy określił wartość odtworzeniową nieruchomości, co było niezgodne z celem wyceny. Rzeczoznawca majątkowy powinien określić wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla potrzeb jej sprzedaży, a określił wartość odtworzeniową i nazwał ją wartością rynkową. Rzeczoznawca majątkowy nie dostrzegł popełnionych błędów w zakresie zastosowanej metody wyceny, nie wyjaśnił, na czym polega metoda pozostałościowa, ani w jakich okolicznościach może być stosowana oraz czym się różni od metody kosztów odtworzenia lub zastąpienia. Organ zwrócił uwagę na treść wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, gdzie zostały przytoczone przepisy regulujące uwarunkowania i okoliczności, jakie muszą być spełnione, aby dopuszczalne było zastosowanie podejścia mieszanego i metody pozostałościowej. W ocenie organu wnioski, jakie wyciągnął rzeczoznawca majątkowy świadczą o niezrozumieniu ich treści, bowiem za upoważnienie do zastosowania podejścia mieszanego rzeczoznawca majątkowy przyjął brak wystarczających danych rynkowych oraz zignorował fakt, że zastosowanie metody pozostałościowej w podejściu mieszanym wymaga spełnienia jeszcze innych warunków. Powyższe świadczy o rażącym naruszeniu przepisów i zasad wyceny nieruchomości. Potwierdzeniem tego jest zachowanie rzeczoznawcy majątkowego po zidentyfikowaniu nieprawidłowości przez skarżącego. Agencja Nieruchomości Rolnych zgłaszała rzeczoznawcy majątkowemu powyższe uwagi, co umożliwiało skorygowanie operatu szacunkowego, jednak rzeczoznawca majątkowy z tego uprawnienia nie skorzystał. Mając na względzie te ustalenia organ uznał, że skarżący rażąco naruszył art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie się do przepisów prawa, w tym do art. 152 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 15 i § 16 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wskazał nieprzewidzianą w przepisach metodę wyceny. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zaistniały uwarunkowania do określenia wartości nieruchomości w podejściu kosztowym, metodą kosztów zastąpienia, techniką wskaźnikową, którą rzeczoznawca majątkowy faktycznie zastosował. W związku z tym wycena nieruchomości tą metodą była nieuzasadniona. Rzeczoznawca majątkowy nie zachował również szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności szacowania, właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności, ponieważ mylnie definiował i stosował techniki szacowania, czego konsekwencją było osiągnięcie wyniku nie odpowiadającego celowi wyceny. W wyniku analizy lokalnego rynku obejmującego nieruchomości gruntowe zabudowane rzeczoznawca majątkowy ustalił, że "współczynnik zmiany cen" wynosi 6% w skali roku. Następnie podał zaktualizowane "współczynnikiem zmiany cen" ceny jednostkowe 1 m kw. gruntu. Okazało się, że ceny 1 m2 gruntu, skorygowane o "współczynnik zmiany cen", były niższe niż niezaktualizowane, co świadczy o tym, że rzeczoznawca majątkowy zastosował w obliczeniach współczynnik ujemny, a więc inny niż wskazał w analizie rynku. W toku postępowania wyjaśniającego skarżący stwierdził że: "nie doprecyzowałem, że dotyczy to trendu spadkowego". Jednak na okoliczność spadku cen nie przedstawił żadnej analizy, która uzasadniałaby przyjęcie do obliczeń innego wskaźnika zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu niż wskazany w analizie rynku. W operacie szacunkowym w dwóch miejscach zostały podane sprzeczne ze sobą informacje dotyczące ww. wskaźnika, a rzeczoznawca majątkowy nie potrafił w sposób wiarygodny wskazać, która z podanych wartości jest prawidłowa. Z treści operatu szacunkowego, jak i sposobu przeprowadzenia obliczeń również nie wynika jednoznacznie, która z wartości jest prawidłowa. Tym samym organ stwierdził, że skarżący naruszył art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności, gdyż przyjął do obliczeń inny wskaźnik zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu, niż ustalony w wyniku przeprowadzonej analizy rynku. Analizując niniejszą sprawę organ uznał, że sporządzony przez skarżącego operat szacunkowy zawierał błędy i uchybienia potwierdzające, że przy sporządzaniu przedmiotowego dokumentu nie przestrzegał zasad zawartych w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest dołożenie wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania, dokumentowane w operacie szacunkowym, nie budziły żadnych wątpliwości co do ich rzetelności, poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Operat szacunkowy powinien zawierać wszystkie niezbędne informacje, umożliwiające jego weryfikację, bowiem jest odzwierciedleniem tego, jakie czynności szacowania rzeczoznawca majątkowy wykonał. Dlatego też organ uznał, że skarżący nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu, błędy w pracy rzeczoznawcy majątkowego były bezsporne, przy czym ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń prawa był na tyle znaczący, że wymagał orzeczenia kary dyscyplinarnej polegającej na czasowym zawieszeniu uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której przedstawił proces podejmowania decyzji przez organy administracji publicznej biorące udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że organy działały w sposób opieszały, a prowadzona przez niego działalność gospodarcza jest jedynym źródłem utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta w myśl § 2 ww. artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny rozstrzyga o granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa przeprowadził zgodnie z przepisami prawa postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącego, które zostało wszczęte w związku ze sprawą przedstawioną przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Jak wynika z akt sprawy skarżący na zlecenie Agencji Nieruchomości Rolnych sporządził w dniu [...] listopada 2013 r. "Operat szacunkowy. Określenie wartości prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w powiecie pruszkowskim, gmina B., ulica [...], obręb P., dz. nr [...],[...]". Celem wyceny było oszacowanie nieruchomości na potrzeby sprzedaży. Wykonawcą usługi była K. sp. z o.o. Zarzuty przedstawione we wniosku o pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności zawodowej (z wyjątkiem zarzutu sformułowanego w pkt 3) znalazły potwierdzenie w toku przeprowadzonego w oparciu o art. 194 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Na podstawie ustaleń i wniosków Komisji Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 195a ust. 1 ww. ustawy wydał decyzję o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej. Decyzje organu odpowiadają prawu. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 178 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4 podlega odpowiedzialności zawodowej. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że skarżący przy sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r. rażąco naruszył przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, albowiem zastosował metodę i technikę wyceny niezgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Miał bowiem ustalić wartość rynkową nieruchomości tymczasem przyjął "metodę pozostałościową z wykorzystaniem techniki wskaźnikowej", której nie przewidują przepisy prawa. Rzeczoznawca zsumował wartość rynkową gruntu i wartość budynków, czego wynikiem było określenie wartości odtworzeniowej nieruchomości, którą skarżący błędnie nazwał wartością rynkową. Poza tym, co zostało bezspornie wykazane rzeczoznawca majątkowy dopuścił się błędu merytorycznego poprzez przyjęcie ujemnego trendu cenowego. Okazało się bowiem, że ceny 1m2 gruntu, skorygowane o "współczynnik zmiany cen" były niższe niż niezaktualizowane co było sprzeczne z tym co wykazał w analizie rynku. Należy podkreślić, że skarżący w skardze na decyzję organu z dnia [...] grudnia 2016 r. nie zanegował powyższych ustaleń. W tym stanie rzeczy nałożenie na skarżącego na podstawie art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy było w pełni uzasadnione. Kara ta jest adekwatna do ciężaru gatunkowego błędów jakich dopuściła się strona, sporządzając operat szacunkowy. Zgłoszony przez skarżącego zarzut przewlekłości postępowania nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał, że w sprawie podjęto wszelkie niezbędne kroki w celu wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i jego oceny. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżący dokonując zleconej wyceny naruszył wiele przepisów prawa stąd prawidłowo zastosowano wobec niego karę dyscyplinarną. Wobec bezskuteczności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.