VI SA/Wa 446/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. J. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zakazu dalszego przekazywania zakwestionowanej partii wyrobu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa P. Sp. j., reprezentowanego przez p. M. L. od decyzji nr [...] W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], orzekającej "...zakaz dalszego przekazywania zakwestionowanej partii wyrobu budowlanego (numer serii [...]) przez sprzedawcę tj.: Firmą Handlowo-Usługową U. z siedzibą przy ul. R. w S. oraz nakaz zapewnienia usunięcia przez producenta – P. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. Ż., E. (zgodnie z informacją zawartą na etykiecie wyrobu, kserokopia w aktach sprawy), stwierdzonych nieprawidłowości... " - sprostowanej postanowieniem W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach [...] lipca 2008 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził kontrolę wyrobów budowlanych u sprzedawcy - p. J. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Handlowo-Usługowa U. w m. S.. Kontroli podlegał między innymi wyrób budowlany: "Dachówka cementowa podwójna rzymska". Ustalenia kontroli zawarte są w protokole kontroli, nr akt kontroli: [...]. Organ wojewódzki stwierdził następujące nieprawidłowości dotyczące wymaganej informacji o wyrobie: "znak budowlany w kolorze czerwonym, brak danych wynikających ze specyfikacji technicznej, a w szczególności: przeznaczenia, głębokości profilu, szerokości krycia, wytrzymałości, odporności na oddziaływanie ognia zewnętrznego, reakcji na ogień, wodoszczelności, odchyłków wymiarowych, trwałości (mrozoodporności). ". W wyniku kontroli W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że ww. wyrób budowlany został wprowadzony do obrotu niezgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych Dz. U. Nr 92, poz. 881). Po kontroli organ wojewódzki wszczął postępowanie administracyjne. W pierwotnym brzmieniu decyzji I instancji, w jej rozstrzygnięciu, producent został określony jako P. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. Ż., E.. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], organ sprostował "oczywistą omyłkę" określając producenta jako P. Sp. z o.o. z siedzibą w J. Powyższą decyzję zaskarżyło Przedsiębiorstwo P. z siedzibą w m. J. (skarżący) podnosząc, iż jest ona producentem zakwestionowanego wyrobu i jednocześnie zarzucając decyzji organu wojewódzkiego nieprawidłowe określenie producenta przedmiotowego wyrobu budowlanego. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego m.in. art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych oraz art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobów deklarowania zgodności wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym (Dz. U. 2004/98.2041 z późn. zm.) skarżący wyraził pogląd, zgodnie z którym umieszczenie znaku budowlanego "B" na etykietach dołączanych do poddanej kontroli partie dachówki w kolorze czerwonym jest prawidłowe. GINB, działając jako organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. W szczególności organ I instancji nie ustalił podmiotu będącego producentem zakwestionowanej partii wyrobu budowlanego, co stanowiło naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazał mianowicie, iż jak wynika z treści protokołu oględzin, nr akt kontroli: [...], producentem wyrobu budowlanego pn. "Dachówka cementowa podwójna rzymska jest firma P. z siedzibą w m. J.. Zapisy protokołu kontroli nie określają formy prawnej firmy P.. Nie wskazują bowiem, czy jest spółka jawna czy też spółka z o.o. Kopia etykiety kontrolowanej dachówki również nie wyjaśnia wątpliwości w tym zakresie. Organ I instancji inicjując postępowanie administracyjne skierował zawiadomienie o jego wszczęciu do P. Sp. z o.o., wysyłając je pod dwa adresy, tj. pod adres przy ul. Ż. w E. oraz do m. J.. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie pełnomocnik Przedsiębiorstwa P. Sp. j. z siedzibą w J. poinformował, iż właśnie ta spółka - a nie P. Sp. z o.o. - jest producentem zakwestionowanej dachówki, wyjaśniając jednocześnie, że P. Sp. z o.o. jest tylko dystrybutorem tego wyrobu. Jednak organ wojewódzki nie dokonał oceny tych wyjaśnień. Oznacza to, iż nie rozpatrzył materiału dowodowego w tym zakresie. Stanowiło to naruszenie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto z akt sprawy wynika, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] miał wątpliwości, czy producent przedmiotowego wyrobu ma siedzibę w E. czy też w m. J.. Organ odwoławczy zauważył, iż wątpliwości nie sprowadzają się wyłącznie do kwestii adresu producenta, ale do ustalenia rzeczywistego producenta zakwestionowanego wyrobu - w świetle wyjaśnień pełnomocnika skarżącej spółki, w E. ma siedzibę P. Sp. z o.o. a w m. J. – Przedsiębiorstwo P. Sp. j. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów merytorycznych dotyczących kwestii niespełnienia przepisów ustawy o wyrobach budowlanych. Wskazał przy tym, iż § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobów deklarowania zgodności wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym (Dz. U. Nr 198, poz. 2041 z późn. zm.) określa w sposób jednoznaczny treść informacji, jaką producent jest obowiązany dołączyć do wyrobu oznakowanego znakiem budowlanym. Powinna ona zawierać: 1) określenie, siedzibę i adres producenta oraz adres zakładu produkującego wyrób budowlany; 2) identyfikację wyrobu budowlanego zawierającą: nazwę, nazwę handlową, typ, odmianę, gatunek i klasę według specyfikacji technicznej; 3) numer i rok publikacji Polskiej Normy wyrobu lub aprobaty technicznej, z którą potwierdzono zgodność wyrobu budowlanego; 4) numer i datę wystawienia krajowej deklaracji zgodności; 5) inne dane, jeżeli wynika to ze specyfikacji technicznej; 6) nazwę jednostki certyfikującej, jeżeli taka jednostka brała udział w zastosowanym systemie oceny zgodności wyrobu budowlanego. Ponadto załącznik nr 1 ustawy o wyrobach budowlanych zawiera wzór znaku budowlanego, zgodnie z którym kolor znaku budowlanego jest czarny, a przepisy prawa nie wskazują, że kolor znaku i tła może być dowolny. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Przedsiębiorstwa P. Sp. j. z siedzibą w J., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez merytoryczną ingerencję przez organ odwoławczy w sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, a ponadto – naruszenie art. 7, 8 i 15 k.p.a. przez narzucenie organowi I instancji przez organ odwoławczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia skarżącej jednej instancji postępowania administracyjnego. Podkreślił, iż organ odwoławczy dokonał niedopuszczalnej merytorycznej ingerencji w sposób rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż w jego ocenie argumentacja zawarta w skardze nie jest zasadna. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie decyzji odwoławczej może, zdaniem organu, zawierać wskazanie i przytoczenie przepisów prawa i nie stanowi ingerencji co do sposobu załatwienia sprawy, gdyż nie determinuje konkretnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej: p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd nie stwierdził, by decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszała przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W szczególności Sąd doszedł do przekonania, iż organ nie dopuścił się uchybienia art. 138 § 2 k.p.a. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z § 2 art. 138 k.p.a.: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zdaniem Sądu trafnie organ przyjął, iż ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu, którego zaniechanie przez organ I instancji musi skutkować uchyleniem decyzji w celu "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Od strony merytorycznej decyzja organu odwoławczego zostaje zatem uznana za zasadną i mającą oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Drugą kwestią podlegającą ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu jest dopuszczalność zawarcia w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazań prawnych, dotykających istoty sprawy. Chodzi tu o kwestię prawidłowości zastosowania koloru czerwonego na etykietach opakowań materiałów budowlanych, co zostało zakwestionowane w trakcie kontroli. W ocenie Sądu wskazanie przepisów prawnych regulujących daną materię prawną (w tym wypadku § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ml z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobów deklarowania zgodności wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym oraz załącznika nr 1 ustawy o wyrobach budowlanych) - nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji organu odwoławczego w treść rozstrzygnięcia organu I Instancji. Wymaga podkreślenia, iż tego typu wskazania zostały wręcz dopuszczone przez ustawodawcę na mocy cytowanego przepisu § 2 art. 138 k.p.a., który in fine przewiduje możliwość wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji nie jest zobligowany do wydania decyzji zawierającej konkretne rozstrzygnięcie. Wskazania organu odwoławczego nie mogą być traktowane jako jednoznaczna sugestia w tym zakresie. Jest rzeczą oczywistą, że organ, który będzie rozpatrywał sprawę na skutek wydania decyzji kasacyjnej musi opierać się na obowiązujących przepisach prawa. Przepisy te zostały przez organ II instancji przytoczone. Zdaniem Sądu zamieszczenie w treści uzasadnienia uwagi, iż "przepisy prawa nie wskazują, że kolor znaku i tła może być dowolny" było zbędne i wykraczało poza zakres dopuszczalnych na mocy art. 138 § 2 k.p.a. wskazań organu odwoławczego. W związku z powyższym uwaga ta nie może być uznana za wiążącą dla organu I instancji. Stwierdzone powyżej uchybienie nie ma jednak jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia, które, jak zostało wyżej zaznaczone, zostało uznane za prawidłowe. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji w sytuacji istnienia wad proceduralnych, których efektem było nie ustalenie właściwego kręgu stron postępowania było bowiem konieczne dla prawidłowości postępowania administracyjnego i zapewnienia czynnego udziału podmiotom w nim zainteresowanym. W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.