VI SA/Wa 446/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska Asesor WSA Marek Maliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2024 r. Decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Strona, "Skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej również: "Prezydent") z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z akt sprawy zawiadomieniem z dnia 21 czerwca 2021 r. Prezydent poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. M.w rej. nr [...]przez umieszczenie 8 sztuk słupów oświetleniowych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W toku postępowania Spółka poinformowała Prezydenta, że umieszczenie latami miało na celu doświetlenie terenu dojścia do przystanku oraz ciągu chodnika. Strona wskazała, że po rozmowach z wydziałem oświetlenia Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej: "ZDM") wykonany został projekt oświetlenia oraz uzyskana została zgoda na zasilenie latarni z już ustawionych słupów przy ul. M.. Załączone zostało pismo ZDM z dnia 10 grudnia 2020 r. kierowane do [...]sp. z o.o. opiniujące pozytywnie projekt "Dobudowa oświetlenia ciągu pieszego (dojście do przystanku) ul. M. na terenie Dzielnicy B.". Uzgodnienie dotyczy wyłącznie parametrów technicznych i standardów jakościowych zastosowanych urządzeń oświetlenia drogowego (wraz z ich montażem). Prezydent – decyzją z dnia 2 sierpnia 2024 r. - wymierzył karę pieniężną w wysokości 20 400 zł dla Spółki za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. M.w rej. nr [...] w dniach od 25 maja 2021 r. do 17 sierpnia 2021 r. poprzez umieszczenie w nim ośmiu słupów oświetleniowych o łącznej powierzchni 8 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. W wyniku rozpoznania odwołania Strony Kolegium – decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że podstawą dla ustaleń faktycznych jest protokół z kontroli pasa drogowego nr [...], zgodnie z którym w dniu 25 maja 2021 r. stwierdzono zajęcie terenu pasa drogowego przy ul. M. w rej. nr [...] przez ekspozycję ozdobnych słupów oświetleniowych w ilości 8 sztuk należących do Spółki. Wykonane zostały pomiary słupów przy podstawie. Sporządzona została również dokumentacja zdjęciowa (ekspozycja różnych typów słupów oświetleniowych). SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się ponadto karta kontroli zajęcia pasa drogowego z wpisem wskazującym, że w dniu 17 sierpnia 2021 r. ekspozycja w ilości 8 sztuk słupów oświetleniowych nadal funkcjonuje. W ocenie Kolegium zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na zajętość pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. M. w rej. nr[...]umieszczonymi słupami oświetleniowymi w okresie od 25 maja 2021 r. do 17 sierpnia 2021 r., a Spółka nie kwestionuje tej okoliczności. Wyliczenie kary pieniężnej zostało wykonane – zdaniem SKO - zgodnie ze stawką opłaty za zajęcie 1 m2 określoną w uchwale nr [...]Rady [...]z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych Kolegium odnosząc do możliwości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. stwierdziło, że waga naruszenia jest znaczna, gdyż warunkiem legalnego zajęcia pasa drogowego jest posiadanie zezwolenia, którego Strona nie posiadała. Brak zezwolenia nie nosił charakteru incydentalnego, tylko trwał kilka miesięcy. Strona jako przedsiębiorca powinna dysponować wystarczającą wiedzą dotyczącą konieczności uzyskania zezwolenia przed umieszczeniem urządzeń w przestrzeni pasa drogowego. SKO podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie nie upłynął okres 5 lat od naruszenia prawa, o której mowa w art. 189g § 1 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona zaskarżyła w całości wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji. W skardze nie zawarto wniosku o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: • art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i oceny zebranych dowodów, a w konsekwencji dokonanie dowolnej - zamiast swobodnej - oceny dowodów zgromadzonych w sprawie niniejszej, poprzez nieuwzględnienie roli i udziału Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Oświetlenia w W. w koncepcyjnym opracowaniu i realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, podczas, gdy Zarząd Dróg Miejskich Wydział Oświetlenia od samego etapu planowania tego przedsięwzięcia aż do jego realizacji, w tym posiadania bieżącej wiedzy o inwestycji, wskazywania uwag, jakie należy zachować przy projektowaniu, wskazywania rozwiązań koncepcyjnych, a nadto pozytywnie zaopiniował przedłożony projekt wykonawczy, co jednoznacznie wskazuje, że Zarząd Dróg Miejskich akceptował przedmiotowe przedsięwzięcie, co Skarżąca zinterpretowała, jako wyrażenie zgody na jego realizację; • organ I instancji, jak i SKO, wydając skarżoną decyzję oceniło jedynie przedmiotową stronę zarzucanego naruszenia prawa - poprzez wskazanie ustawienia ośmiu słupów oświetleniowych, czego nie kwestionuje Skarżąca, a całkowicie pominięto podmiotową stronę - inicjatywę i cel, jakiemu miało służyć ustawienie wskazanych słupów oświetleniowych, podczas, gdy była to inicjatywa całkowicie oddolna, prywatna, w celu poprawienia bezpieczeństwa osób (mieszkańców) W., nie angażując żadnych środków finansowych miasta, pokryta całkowicie ze środków własnych skarżącego ze względu na to, że miasto W. w owym czasie nie zapewniało prawidłowego doświetlenia chodnika i przystanku autobusowego, nie uwzględniono również faktu niezwłocznego zdemontowania słupów oświetleniowych; • art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189d pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż waga naruszenia prawa przez Skarżącą jest znaczna, podczas, gdy nie jest spełniona przesłanka nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zawarta w art. 189d pkt 1 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało nieuznaniem naruszenia prawa przez Skarżącego za znikome, co skutkowałoby odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, podczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy, oraz fakt zaprzestania naruszania prawa przez skarżącego - demontaż lamp oświetleniowych - winno być uznane - jeżeli w ogóle za naruszenie prawa – to w stopniu znikomym. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż w niej wskazanych. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje na podstawie powyższego kryterium Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.; dalej: "u.d.p."). Stosownie do treści art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z definicji tej wynika, że pas drogowy winien być rozumiany z uwzględnieniem funkcji, celu i roli jaką pełni - tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą będącą jego częścią. Ta przestrzeń poddana została specjalnemu reżimowi prawnemu, który przejawia się między innymi w tym, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala zaś dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 u.d.p., nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Wiążąca w sprawie wysokość stawek w ww. zakresie wynika z uchwały nr [...]Rady Miasta [...]z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...]z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 110/13 wskazał, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. W świetle tak rozumianej istoty kary administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości. Na organie orzekającym spoczywa bowiem obowiązek dokonania, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Mając powyższe na uwadze konieczne jest zatem w pierwszej kolejności stwierdzenie, czy organy prawidłowo ustaliły, że powierzchnia ośmiu słupów oświetleniowych wynosiła 8m2 i czy wskazane słupy znajdowały się w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. M. w rej. nr [...]. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta z dnia 2 sierpnia 2024 r. organy nie wyjaśniły dlaczego przyjęto ww. powierzchnię i w jaki sposób została ona obliczona. Zdaniem Sądu nie można uznać za wystarczający protokół z kontroli pasa drogowego (k-1 akt teczka pierwsza akt administracyjnych) zawierający pomiary dokonane przez pracownika ZDM. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art.107 § 3 k.p.a., gdyż pomiar ten winien być zrealizowany przez geodetę uprawnionego. Dodatkowo organy nie ustaliły w wystarczający sposób lokalizacji spornych słupów w pasie drogowym. W ocenie Sądu nie można uznać za realizację obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonych decyzji w powyższym zakresie samego faktu, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument "Mapa zasadnicza skala 1:1500" sporządzony przez geodetę uprawnionego A. C. (k-30 teczka pierwsza akt administracyjnych) odnoszący się do kwestii linii przebiegu granicy pasa drogowego. Dokument ten zawiera bowiem informację, że "Linia granicy pasa drogowego (...) została określona na podstawie bazy ewidencji dróg aktualnej na dzień 31.12.2024 r. (...). Ekspozycja latarni, zaznaczona na mapie kolorem czerwonym, została wykreślona w przybliżeniu na podstawie dokumentacji zdjęciowej wykonanej do protokołu z kontroli pasa drogowego nr [...]." Dokument ten nie zawiera informacji o powierzchni spornych słupów oświetleniowych ani daty jego sporządzenia. Lokalizacja spornych słupów opisano na analizowanym dokumencie jako przybliżoną. Zdaniem Sądu nie mogą być miarodajne ustalenia geodety uprawnionego bazujące wyłącznie na zdjęciach bez faktycznego pomiaru spornych słupów oświetleniowych. W przedmiotowej sprawie organ nie określił w prawidłowy sposób powierzchni zajętego pasa drogowego oraz przebiegu linii granicy pasa drogowego. Kwestia prawidłowego wyznaczenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz przebiegu linii granicy pasa drogowego mają pierwszorzędne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Od niej bowiem zależy ocena prawidłowości ustalenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie przez organy obu instancji art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art.107 § 3 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niewykazania w sprawie podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. powierzchni zajętego pasa drogowego oraz przebiegu linii granicy pasa drogowego odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi oraz dokonywanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. jest przedwczesne. W ponownym postępowaniu organ prawidłowo określi powierzchnię słupów oświetleniowych, a przede wszystkim bezspornie ustali przebieg granicy pasa drogowego i lokalizację słupów oświetleniowych. W przypadku którym w aktualnym stanie faktycznym (strona skarżąca wskazała na usunięcie słupów oświetleniowych) Prezydent stwierdzi brak możliwości ustalenia wskazanych okoliczności faktycznych wszelkie wątpliwości organ rozstrzygnie na korzyść strony skarżącej (art. 81a k.p.a.). Dodatkowo organ rozważy zaistnienie przesłanek do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.) kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie tego przepisu w związku z art. 135 tej ustawy, Sąd uchylił również decyzję I instancji. Brak orzeczenia w kwestii kosztów postępowania stanowi konsekwencję braku złożenia przez pełnomocnika Skarżącej stosownego wniosku w tym przedmiocie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.