VI SA/Wa 447/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r., nakładającą na [...] Sp. z o. o., skarżącą w niniejszej sprawie, karę pieniężną w wysokości 10000 zł. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] maja 2009 r. w [...] przy ul. [...] dokonano kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rej. [...]. Pojazdem kierował P. P.. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji nr [...], prawo jazdy, zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie w spółce [...], paragony fiskalne potwierdzające wykonanie przewozów w dniu [...] maja 2009 r. i [...] maja 2009 r. Na dachu pojazdu zamontowane zostało urządzenie techniczne, tj. przymocowany był bagażnik z banerem reklamowym firmy "[...]" i numerem telefonu centrum, pod którym można zamówić usługę przewozową. Podczas kontroli drogowej stwierdzono zamontowanie taksometru połączonego z kasą fiskalną. Z przebiegu kontroli i jej wyników sporządzono protokół, do którego kontrolowany nie zgłosił zastrzeżeń, podpisując protokół bez uwag. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92 ust. 1, 92 ust. 4 i art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) i Lp. 2.9.1. i Lp. 2.9.3. załącznika do tej ustawy, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10000 zł, w tym 5000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania taksometru oraz 5000 zł za naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Organ stwierdził także, iż w chwili kontroli wykonywany był przewóz okazjonalny. Dowodem na wykonywanie takiego przewozu są wydruki z kasy fiskalnej, z których wynika, że [...] i [...] maja 2009 r. wykonano usługę przewozową, zaś umieszczenie na dachu urządzenia technicznego rozumianego jako przedmiot przypominający wyglądem urządzenia umieszczane na dachu taksówek oraz zainstalowanie taksometru połączonego z kasą fiskalną skutkuje naruszeniem zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a i c. ww. ustawy, i w konsekwencji karą w wysokości po 5000 zł za naruszenie każdego z tych zakazów. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: art. 18 ust. 5 lit. a i c, art. 75, 56 ust. 1, ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów art. 7, 8, art. 11, art. 24 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 5 lit. a i c, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r., Nr 125, poz. 874), lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do ustawy utrzymał w mocy ww. decyzję. Zdaniem organu II instancji trafne są ustalenia ITD, że strona wykonywała transport drogowy osób, pomimo że w chwili kontroli nie znajdował się pasażer. Pojazd został oznaczony w sposób wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Wykonano wydruk z kasy fiskalnej i uwzględniając okoliczności, uznano że wykonana usługa dotyczyła zarobkowego przewozu osób. Organ nie podzielił również twierdzenia strony co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 z tego powodu, że kontrolujący inspektor, który podpisał decyzję, podlegał wyłączeniu. Zdaniem organu żadna z przesłanek, o których mowa w ww. przepisie, nie zachodzi. Nietrafne są też argumenty co do braku możliwości wykorzystania wyników kontroli, tj. protokołu kontroli, do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia przepisów Ustawy o transporcie drogowym. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 75 i 89 ust. 5 powołanej ustawy przez nałożenie kary pieniężnej decyzją, którą wydano na podstawie protokołu sporządzonego podczas kontroli, podczas gdy art. 75 tej ustawy nie daje możliwości wszczęcia postępowania i jego prowadzenia za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a. i c.; art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 53 k.p.a., art. 138 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji nieustalenia przesłanki okazjonalnego przewozu osób i przesłanek naruszenia zakazów art. 18 ust. 5 lit. a. i c. u.t.d.; art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego; art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 140 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy została wydana przez Inspektora Transportu Drogowego, który z uwagi na przeprowadzenie przez niego kontroli drogowej, w której stwierdzono naruszenia skutkujące karą pieniężną, był świadkiem tej kontroli i z tego powodu podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a.; art. 123 § 1 i 2 k.p.a., art. 124 k.p.a. w związku z art. 78 § 2 k.p.a. przez niewydanie postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych, podczas gdy postanowienie to jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a. i c. i art. 4 ust. 11 u.t.d. oraz naruszenie art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 powołanej ustawy, podczas gdy jest on sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania z uwagi na to, że pod sygn. TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Decyzję z dnia [...] października 2009 r. podpisał w imieniu Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego inspektor transportu drogowego przeprowadzający przedmiotową kontrolę. W tym fakcie skarżący dopatruje się naruszenia art. 24 k.p.a. Uznaje bowiem, że skoro inspektor uczestniczył w czynnościach dokonywanych w czasie kontroli to na podstawie powołanego przepisu podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie w tym od podpisania decyzji. W uzasadnieniu powyższego zarzutu strona odwołuje się do art. 24 § 1 pkt 1.4 k.p.a. oraz § 3 powołanego artykułu. Podnieść zatem należy, że stosownie do art. 24 § 1 pkt 1.4 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jej prawa i obowiązki, a także w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron albo, w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (pkt 4). Natomiast zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli uprawdopodobnione zostanie istnienie okoliczności wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Zdaniem Sądu żadna z ww. przesłanek wyłączenia pracownika organu administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W ramach przypisanych przepisami ustawy o transporcie drogowym uprawnień inspektor wojewódzkiego inspektoratu transportu drogowego dokonuje kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego wykonując także w toku postępowania administracyjnego wszczętego w zw. z wynikami kontroli stosowne, wymagane procedurą i przepisami powołanej ustawy, czynności. Jednakże fakt wykonywania czynności kontrolnych w czasie kontroli drogowej i stwierdzenia określonych naruszeń nie skutkuje, zdaniem Sądu, zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego między kontrolującym a kontrolowanym przedsiębiorcą. Nie może być zatem mowy o tym, iż kontrolujący inspektor pozostaje, w rozpoznawanej sprawie w takim stosunku prawnym ze skarżącym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Fakt wykonywania przez inspektora stosownych czynności z racji przypisanych mu obowiązków nie oznacza przy tym, iż jest on świadkiem w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej. Z oczywistych względów brak jest podstaw do zaliczenia inspektora do pozostałych osób, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle powyższego brak jest również podstaw do przyjęcia jako podstawy wyłączenia art. 24 § 3 k.p.a. Strona wniosku o wyłączenie na tej podstawie inspektora zresztą nie wnosiła i nie zostały przez nią uprawdopodobnione okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności zaś podstaw do działania z urzędu nie było. W związku z kolejnym zarzutem skargi należy podnieść, iż w przepisach powołanej ustawy brak jest uzasadnienia dla przyjętego za podstawę zarzutu stanowiska strony co do braku uprawnień organu I instancji do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli naruszeniami. Skoro bowiem stosownie do art. 93 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy lub inne czynności zw. z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, a taka decyzja zgodnie z k.p.a. może zapaść tylko po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego to powyższy przepis jest jednoznaczny z uprawnieniem i jednocześnie obowiązkiem wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia. O wszczęciu postępowania stanowi również art. 93 ust. 8 i art. 92 a ust. 3 powołanej ustawy. Zatem w powyższym zakresie istnieje regulacja ustawowa. Nie ma zatem potrzeby poszukiwania rozwiązań prawnych w aktach wykonawczych do tej ustawy, a tym samym zbędne są rozważania co do zgodności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. z przepisami ustawy i zakresu udzielonej mu delegacji do wydania ww. aktu. W działaniu organów wydających decyzję Sąd nie dopatrzył się również innych nieprawidłowości zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i dokonanej przez organy oceny zaistniałego stanu rzeczy w świetle przepisów prawa stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji. Organy prawidłowo zatem uznały, że skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i zakazu montowania w pojeździe taksometru, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. b, c w zw. z lp. 2.9.2 i 2.9.3 załącznika do ustawy. Podnieść przy tym należy, iż o tym, czy przewóz jest przewozem okazjonalnym decydują ustalenia wymagane art. 4 pkt 11 definiującym pojęcie przewozu okazjonalnego. W rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy przewozem okazjonalnym jest przewóz osób nie stanowiący przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego lub przewozu wahadłowego. W czasie kontroli kierowca okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej skarżącej. Sporządzono wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w pojeździe i zarejestrowanej na skarżącą. Podmiotem wykonującym przewóz była zatem skarżąca. Kierowca nie okazał do kontroli licencji na transport drogowy osób taksówką. Pojazd nie spełniał przy tym definicji taksówki z art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przewóz, co trafnie ustalił organ, nie spełniał przesłanek przewozu regularnego, regularnego specjalnego lub wahadłowego i strona w tym zakresie wątpliwości nie zgłasza, a taki stan rzeczy uzasadnia w świetle art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy przyjęcie, iż skarżąca w chwili kontroli wykonywała przewóz okazjonalny. W art. 5 ust. 1 utd ustawodawca wskazał, że na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne, inne dla licencji "taksówkowej". W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na przewozy taksówką, co znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b utd, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym (utd) art. 18 ust. 5 lit. a) - c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W ten sposób ustawodawca opowiedział się za potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 utd, przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji "taksówkowej" i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 utd. Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczanie w pojeździe taksometru i umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych to cechy charakterystyczne dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji "taksówkowej". W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji "taksówkowej", nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami przypomina, czy też sugeruje, transport drogowy osób taksówką. Trudno przyjąć, żeby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 utd naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych: po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Sama zasada wolności działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (por. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Nie sposób też uznać, aby postanowienia tego przepisu prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W świetle powyższego unormowania art. 18 ust. 5 utd nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji. Nie różnicują bowiem w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Ustawa w tej części uregulowań traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 utd, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 utd), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. Podnieść przy tym należy, iż w sprawie brak jest w świetle art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przesłanek do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego powodu toczącego się w Trybunale Konstytucyjnym postępowania w sprawie o sygn. TS 229/09. Sąd rozpoznał zatem przedmiotową skargę i uznał, jak wyżej wskazano, iż jej zarzuty są nieuzasadnione. Także z tego powodu, iż nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 141 k.p.a. postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w drodze odwołania od decyzji. Tym samym prawo zażalenia na te postanowienia służy tylko łącznie z prawem odwołania od decyzji, tj. zażalenie nie występuje w takim zakresie jako samoistny środek zaskarżenia. Niewydanie postanowienia w przedmiocie złożonych i nieuwzględnionych wniosków dowodowych nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istotną jest okoliczność, czy nieuwzględnienie wniosków skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ trafnie jednak uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stanowi podstawę do poczynienia ustaleń i dokonania oceny zaistniałego stanu rzeczy z punktu widzenia art. 18 ust. 5 lit. a, c powołanej ustawy, a z tych ustaleń wynika, że na dachu pojazdu był umieszczony baner ze wskazanym napisem, który jest urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c. u.t.d., a w pojeździe umieszczono taksometr połączony z kasą fiskalną, co w sytuacji wykonywania przez skarżącą przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. stanowiło o naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ww. ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.