VI SA/Wa 448/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego K. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [....] stycznia 2009 r. Komendant Główny Policji w związku z odwołaniem wniesionym przez K. K. (strona, skarżący) od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2008 r. cofającej pozwolenie na broń – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjętą w powyższym postanowieniu podstawą prawną był przepis art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Do wydania rozstrzygnięcia doszło w następujących okolicznościach. Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2008 r. wysłano do strony za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres domowy w dniu [...] października 2008 r. Była ona dwukrotnie awizowana: w dniach 7 i 14 października 2008 r. (vide – k. [..] akt – koperta). Na zwrotnym poświadczeniu odbioru znajduje się adnotacja "umieszczono na drzwiach" (vide – k. 28 akt – z.p.o.) z jednoczesną informacją o umieszczeniu przesyłki w placówce pocztowej Sławno 1, z podaniem przyczyny: "adresata nie zastałem". Przesyłka została zwrócona do nadawcy. Następnie w dniu [...] października 2008 r. organ I instancji zwrócił się pisemnie do Komendanta Powiatowego Policji w S. o spowodowanie doręczenia decyzji adresatowi, co nastąpiło w dniu [...] listopada 2008 r. Po wydaniu decyzji wpłynęło do organu I instancji pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi strony, a następnie sporządzone przez pełnomocnika odwołanie, wniesione w dniu [...] listopada 2008 r. Komendant Główny Policji po analizie materiału dowodowego stwierdził, iż doręczenie przez awizo z mocy art. 44 k.p.a. w zw. z art. 42 i 43 k.p.a. (tzw. fikcja doręczenia) zostało skutecznie dokonane w dniu 21 października 2008 r. (art. 44 § 4 k.p.a.). Oznacza to, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 listopada 2008 r. Z uwagi na fakt wniesienia odwołania 20 dni po upływie terminu, organ stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Pełnomocnik strony w skardze od powyższego postanowienia skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 i 112 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia szkodzącego stronie w związku z zastosowaniem się strony do wprowadzającego w błąd pouczenia organu administracji; art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu pomniejszające zaufanie obywateli do państwa, polegające na wprowadzanie w błąd co do przysługujących im praw i dokonywaniu doręczeń zastępczych w sytuacji możliwego doręczenia właściwego; art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie zasady informowania obywateli o istotnych dla nich okolicznościach zaistniałych w trwającym postępowaniu, a mianowicie dopuszczenie się ponownego doręczenia decyzji mimo uznania, że została ona skutecznie doręczona i nie poinformowanie strony o skutkach takiej sytuacji; art. 44 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo, iż z okoliczności sprawy wynika, iż było możliwe doręczenie właściwe na zasadzie art. 42 i 43 k.p.a. oraz poprzez uznanie za skuteczne doręczenie w trybie określonym w tym przepisie, mimo, iż zawiadomienie umieszczono na drzwiach mieszkania nie zaś w skrzynce pocztowej, jak nakazuje treść przepisu. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wyraził pogląd, iż ratio legis ustalonej w § 2 art. 44 k.p.a. kolejności miejsc, w których pozostawia się stosowną informację dla adresata pisma jest zapewnienie bezpieczeństwa korespondencji. W tym celu ustawodawca dał pierwszeństwo pozostawieniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 k.p.a. w skrzynce oddawczej adresata. Podał, iż skarżący zawiadomień o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej w ogóle nie otrzymał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że prawidłowo organ zastosował przepisy o doręczeniu zastępczym, gdyż, jak wynika z treści adnotacji poczty, adresata mimo dwukrotnego awizowania przesyłki nie zastano w domu. Podkreślił, iż późniejsze doręczenie za pośrednictwem funkcjonariuszy policji nie miało w sprawie znaczenia, gdyż takie działanie organu było pozbawione podstawy prawnej. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 12 maja 2009 r. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę oraz uzupełnił dotychczasową argumentację. W szczególności podkreślił, iż strona została wprowadzona przez organ w błąd co do istnienia jej prawa do skutecznego wniesienia środka odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia doszło do uchybienia proceduralnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że doręczenie K. K. decyzji I instancji zostało dokonane w trybie art. 44 k.p.a. Przepis art. 44 k.p.a., mający zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. (bezpośredni lub zastępczy), określa dwie przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony okres w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W razie ziszczenia się tych przesłanek doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44. Jest to domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez pocztę), a więc nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia. Należy w tym miejscu stwierdzić, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji, na co słusznie wskazał organ. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, warunkiem sine qua non zastosowania instytucji przewidzianej w art. 44 k.p.a. jest precyzyjne zastosowanie wskazanej w tym przepisie procedury związanej z doręczeniem. Z literalnego brzmienia § 2 ww. przepisu k.p.a. wynika, iż zasadą jest, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, zaś dopiero, gdy nie jest to możliwe, umieszcza się je na drzwiach mieszkania adresata. W niniejszej sprawie zabrakło umieszczenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a. w skrzynce odbiorczej adresata decyzji, czyli skarżącego K. K. Pracownik poczty zamieścił jedynie adnotację o umieszczeniu zawiadomienia na jego drzwiach. Nie jest to postępowanie zgodne z treścią przepisu art. 44 § 2 k.p.k. przewidującego stosowną kolejność, a zarazem swoistą gradację miejsc, gdzie dopuszczalne jest umieszczenie zawiadomienia. Doręczenie decyzji skarżącemu "przez awizo" było w tej sytuacji bezskuteczne, gdyż nastąpiło z uchybieniem art. 44 § 2 k.p.a. Należy przyznać rację pełnomocnikowi skarżącego, iż procedura związana z umieszczeniem zawiadomienia, będąca częścią procedury związanej z zastosowaniem instytucji fikcji doręczenia, ma funkcję ochronną i dotyczy sfery praw obywatelskich. Zdaniem Sądu nie jest możliwe zastosowanie tzw. fikcji doręczenia, gdy nie została spełniona w sposób precyzyjny którakolwiek z przesłanek zastosowania omawianej instytucji prawnej. Winna ona bowiem być stosowana wyłącznie wyjątkowo, gdy brak jest jakichkolwiek wątpliwości, iż warunki do jej zastosowania zostały spełnione. Przeciwna – rozszerzająca interpretacja tego przepisu jest niedopuszczalna zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendae. Strona na skutek naruszenia przepisów o doręczeniach zostaje bowiem pozbawiona podstawowych uprawnień w postępowaniu administracyjnym, kreujących realną możliwość aktywnej obrony swoich praw. Konsekwencją naruszenia przepisu art. 44 k.p.a. jest w wypadku niniejszej sprawy pozbawienie merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącego przed upływem terminu rozpoczynającego swój bieg w dniu 11 listopada 2008 r. (vide: Wyrok z dnia 13 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu sygn. akt: I SA/Wr 81/96; Wróbel A. Zakamycze 2005 - Komentarz do art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie obowiązany raz jeszcze rozważyć kwestię prawidłowości doręczenia dokonanego w dniu 11 listopada 2008 r. przy pomocy organu policji, z uwzględnieniem treści art. 42 § 3 k.p.a., który stanowi: "W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie", mając na uwadze, że prawidłowe doręczenie przez awizo nie miało miejsca, oraz, że skarżący w dniu 11 listopada 2008 r. odebrał decyzję I instancji osobiście. Mając na względzie powyższą argumentację, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1. lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a.