VI SA/Wa 45/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 6 listopada 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej także jako: organ lub SKO w Warszawie) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ pierwszej instancji) z dnia 20 grudnia 2022 r., którą wymierzono [...] Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 8 268 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. F.w Warszawie w rejonie nr 54/58, bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 10 sierpnia 2021 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. F. w rejonie nr [...], podczas której stwierdził umieszczenie w nim elektronicznego nośnika reklamowego o zmiennej treści bez wymaganego przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 320, dalej jako u.d.p.) zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy oraz zmierzoną powierzchnię rzutu poziomego nośnika reklamowego. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 10-14, 16-21, 23-28, 30-31 sierpnia oraz 1-4, 6-10 września 2021 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam o zmiennej treści reklamowej emitowanych przez elektroniczny nośnik reklamowy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Fakt zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym ul. F. w rejonie nr [...] został potwierdzony w wyniku przeprowadzonego pomiaru geodezyjnego wykonanego w dniu 14 października 2020 r. przez uprawnionego geodetę (wraz z mapą usytuowania nośnika drogowego w skali 1:250), wydrukiem z mapy zasadniczej, a także załączoną do akt sprawy opinią geodezyjną z dnia 30 grudnia 2020 r. . Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosków skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety oraz wskazanych przez stronę opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich oraz powtórzenia czynności kontrolnych. Jednocześnie organ pierwszej instancji dopuścił dowód z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów. Decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. F.w rejonie nr [...] w dniach 10-14, 16-21, 23-28, 30-31 sierpnia, 1-4 i 6-10 września 2021 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,91 m2 w dniach 15, 22, 29 sierpnia, 5 września 2021 r. elektronicznego nośnika reklamowego o powierzchni 0,39 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary ustalono na kwotę 8 268 zł obliczoną jako iloczyn powierzchni reklamy oraz powierzchni rzutu poziomego nośnika reklamowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej SKO w Warszawie wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu granicę pasa drogowego w rozpoznawanej sprawie wyznacza granica działki, na której wzniesiony jest budynek, na którym umieszczono wyświetlacz reklamowy, biegnąca wzdłuż przyziemia tego budynku. Stąd też sporny nośnik znajdował się w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem SKO w Warszawie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej zawieszony nad chodnikiem znajdował się w pasie drogowym drogi publicznej. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, tj. w: opinii geodezyjnej, mapy zasadniczej, wypisie z rejestru gruntów z którego wynika, że działka [...] stanowi drogę; wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 oraz dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli pasa drogowego. Organ uznał, że nie ma konieczności dokumentowania istnienia obiektu każdego dnia, za który wymierzono karę. Za zasadne uznano też naliczenie kary za rzut nośnika według stawki dla innych obiektów (poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004). Ponadto za słuszne SKO w Warszawie uznało stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy o braku przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.) Organ zanegował złożoną przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego opinie geodety uprawnionego inż. A. B.. Zdaniem organu sporządzająca opinię bazowała wyłącznie na założeniach niepopartych jakimikolwiek przepisami prawa. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie nałożenia kary niedopuszczalne jest kwestionowanie ustalonych granic działek ewidencyjnych oraz przebiegu pasa drogowego. Organ zwrócił uwagę, że autorka opinii skupiła się na kwestii wystających gzymsów. Należy wskazać, że budynek (granicę pasa drogowego; ewidencyjnej działki drogowej) przedstawiony na mapie wytycza jego elewacja. Przy ujawnianiu budynków w ewidencji gruntów i budynków nie uwzględnia się gzymsów, balkonów, itp. Od omówionej decyzji skargę złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości i ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie do SKO w Warszawie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: a) art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez nośnik reklamowy skarżącej, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie sposób tego jednoznacznie stwierdzić, co skutkowało naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, b) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, a znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie wykazują w sposób dostateczny przebiegu granicy pasa drogowego oraz kolizji reklamy z tym pasem, c) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (stawka za "inne obiekty budowlane") podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem kara pieniężna za dni 20 marca - 22 czerwca 2020 r. została wymierzona bezpodstawnie, d) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, e) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez: - niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, - brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, - brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, - niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - nienależyte uzasadnienie decyzji, i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi f) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego pomimo, iż waga naruszenia prawa jest znikoma, a Spółka zaprzestała naruszenia prawa. SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalanie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nakładającą na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. F. w Warszawie w rejonie nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Zastosowanie sankcji określonej w powołanym przepisie możliwe jest wówczas, gdy zostanie ustalone, że urządzenie reklamowe wraz z wyświetlaczem reklamowym znajduje się w pasie drogowym, kto umieścił takie urządzenie oraz czy brak jest zezwolenia zarządcy drogi. Konieczne jest również ustalenie powierzchni obiektu zajmującego pas drogowy oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlega zatem szczególnej ochronie prawnej. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, to dotyczy m.in.: umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 3 u.d.p.). Pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p. W świetle tego przepisu pod pojęciem reklamy należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zajęcie pasa drogowego przez lokalizację reklamy, powinna być wykazana dokumentem o prawnym charakterze. Dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie bowiem pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy. Na organach spoczywa obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2680/21 oraz powołane w nim orzeczenia). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ustalił i udokumentował okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy tj. powierzchnię spornej reklamy i nośnika reklamowego, pozostawanie ich w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Swoje ustalenia organ oparł na: protokole kontroli pasa drogowego, dokumentacji fotograficznej oraz karcie kontroli dotyczącej zajęcia pasa drogowego, wyrysie z mapy ewidencyjnej z zaznaczoną linią granicy pasa drogowego, wypisie z rejestru gruntów, a także opinii geodezyjnej dotyczącej usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogowym sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr. inż. A. C. wraz z mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym, z naniesioną granicą pasa drogowego, zawierającą również schemat nośnika i jego wymiary oraz dokumentację fotograficzną. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni potwierdza poczynione przez organy ustalenia faktyczne co do tego, że sporna reklama (nośnik), umieszczona na ścianie budynku przy ul. F. nr [...] w Warszawie, została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to przede wszystkim z opinii geodety uprawnionego i dołączonej do niej mapy, zaś fakt funkcjonowania reklamy w poszczególnych dniach potwierdza nie tylko dokumentacja fotograficzna lecz przede wszystkim karty kontroli zajęcia pasa drogowego zawierające adnotacje dotyczące funkcjonowania nośnika reklamowego ze zmienną treścią reklamową. W ocenie Sądu, z dokumentów tych wynika, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie budynku przy ul. F.. Oznacza to, że wszystkie elementy umieszczone na elewacji budynku są nadwieszone nad pasem drogowym, a zatem zajmują pas drogowy. Wystające elementy budynku tj. np. gzymsy zasadnie organy uznały jako niezakłócające wykonywania zadań zarządcy drogi. Artykuł 38 u.d.p. dopuszcza zajmowanie pasa drogowego niezgodnie z przepisami u.d.p., jeżeli obiekty budowlane lub ich części zajmują pas drogowy, a powstały przed wejściem w życie u.d.p., która od 1985 r. uregulowała zasady zajmowania pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1093/20). Pięciokondygnacyjny budynek mieszkalny, na którym umieszczono sporny obiekt reklamowy, jak wynika z powołanej opinii geodezyjnej, powstał w 1925 r., a zatem przed wejściem w życie u.d.p. Stąd też w ocenie Sądu nie jest zasadny podstawowy zarzut skargi, który w istocie sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez organy przebiegu granicy pasa drogowego. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie budynku znajduje się w pasie drogowym (przestrzeni tego pasa). Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego. Jeżeli bowiem na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie został naruszony wskazany w skardze art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu oceny dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy. W niniejszej sprawie uprawniony geodeta w opinii znajdującej się w aktach sprawy (opinia z dnia 30 grudnia 2020 r., k. 3-7 akt administracyjnych) wskazał dokładne wymiary spornego nośnika, a na szkicu sytuacyjnym jego usytuowanie wskazując wyraźnie granicę pasa drogowego. W konsekwencji z dokumentacji tej wprost wynika, że nośnik ten umieszczony został w obszarze pasa drogowego. Niewątpliwie ta opinia ma kluczowe znaczenie dla przesądzenia przebiegu pasa drogowego. Opinia ta koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym w postaci: mapy zasadniczej z zaznaczeniem granicy pasa drogowego, protokołu kontroli pasa drogowego z dnia 10 sierpnia 2021 r. wraz ze zdjęciami; karty kontroli zajęcia pasa drogowego, dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli pasa drogowego (dokumenty elektroniczne na płycie), wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Stąd też w ocenie Sądu organ administracji publicznej zebrał materiał dowodowy wykonując tym samym dyrektywy wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz na jego podstawie zasadnie uznał, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia zostały w sposób wyczerpujący udowodnione. Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem art. 6 (zasada praworządności), art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 10 (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 11 (zasada przekonywania). Sąd zwraca uwagę, że w myśl art. 20 pkt 10 u.d.p. do obowiązków zarządcy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Fakt nieobecności skarżącej w trakcie wskazanych czynności nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona w toku postępowania miała bowiem dostęp do materiałów sprawy i mogła zająć odnośnie nich swoje stanowisko. W konsekwencji za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie miały miejsca. Jeszcze raz należy podkreślić, że materiał dowodowy potwierdza jednoznacznie zajęcie pasa drogowego, a jednocześnie czyni zadość wskazaniom skargi, że rozstrzygnięcie o położeniu reklamy/nośnika wymagało wiadomości specjalnych w postaci opinii biegłego geodety. Organ czyniąc ustalenia faktyczne posłużył się prawidłową opinią i pomiarem geodezyjnym, uwzględniającą usytuowanie pasa drogowego. Dołączona do akt opinia geodezyjna, jak również sporządzona przez uprawnionego geodetę mapa usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym mimo, że sporządzone przed datą kontroli są w pełni wiarygodne albowiem ich treść koresponduje z protokołem kontroli oraz fotografiami wykonanymi w dniu kontroli. Porównanie tych dokumentów prowadzi do wniosku, że zarówno usytuowanie nośnika reklamowego jak też jego powierzchnia nie uległy zmianie od czasu sporządzenia opinii i mapy przez geodetę. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stawiany przez skarżącą zarzut niezasadnego uznania spornego nośnika reklamowego za obiekt budowlany, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w pkt 1 art. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz.1333) - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Załącznik nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. zatytułowany "Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat, różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za "inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – w ocenie Sądu – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawa budowlane, gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika). Nadto art. 3 pkt 1 (w zw. z pkt 3) ustawy Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to - zdaniem Sądu - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów u.d.p., które bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego wykazano, że skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, to organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. W sprawie uwzględniono, że reklamy wyświetlane były jedynie w dniach, kiedy dokumentują to dowody w postaci protokołów z kontroli pasa drogowego i zapisów w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego na spornym odcinku, a także dokumentacja zdjęciowa. Za każdy dzień wyświetlania reklamy wymierzono stronie karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 23 załącznika nr 3 do powołanej uchwały Rady m. st. Warszawy tj. jak za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. W sytuacji braku bezpośrednich dowodów na wyświetlanie reklamy na nośniku (przy pozostawaniu go w pasie), organ wymierzył stronie karę za zajęcie pasa drogowego według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 19 ww. załącznika, tj. jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a. Wysokość kary pieniężnej została zatem wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p., z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z ww. uchwały Rady m.st. Warszawy. Sąd podkreśla, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie brak było przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) Skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, na szeroką skalę zajmującą się umieszczaniem reklam w przestrzeni Warszawy, trudno też uznać, że waga naruszenia była znikoma. Okoliczności faktyczne przedstawione w aktach administracyjnych nie pozostawiały wątpliwości Sądu ani w sferze ustaleń faktycznych organu, ani prawnych. Zdaniem Sądu organ wypełnił także obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy rozpatrując niniejszą sprawę nie dopuściły się obrazy przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.