VI SA/Wa 451/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji przyrządów pomiarowych oddala skargę M. M. (dalej jako skarżący) wystąpił w dniu [...] maja 2008 r. do Obwodowego Urzędu Miar w K. z wnioskiem o dokonanie legalizacji pierwotnej wag automatycznych dla pojedynczych ładunków o znaku fabrycznym H., zainstalowanych w ładowarkach łyżkowych o numerach fabrycznych [...] i [...]. Decyzją z [...] czerwca 2008 r. Naczelnik Obwodowego Urzędu Miar Nr [...] w K. na podstawie art. 81 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 243, poz. 2441 ze zm.) odmówił dokonania legalizacji ww. wag, albowiem skarżący nie udostępnił odpowiedniej wagi kontrolnej nieautomatycznej, która pozwoliłaby na wyznaczenie masy ładunków kontrolnych stosowanych do sprawdzania wag przy ważeniu dynamicznym. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Prezes Głównego Urzędu Miar decyzją z [...] sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia nie jest możliwe przed uzupełnieniem dokumentacji sprawy oraz wyjaśnieniem okoliczności odmowy legalizacji wag, a w szczególności wyjaśnieniem, czy: 1) wagi zgłoszono do legalizacji pierwotnej, czy do legalizacji ponownej, 2) udostępniony przez skarżącego specjalistyczny sprzęt, w szczególności wzorce masy z dołączonymi do nich świadectwami wzorcowania, poświadczającymi dokonanie wzorcowania tych wzorców przez organy administracji miar, nie mogą stanowić masy ładunków kontrolnych stosowanych do sprawdzania wag przy ważeniu dynamicznym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelnik Obwodowego Urzędu Miar Nr [...] w K. decyzją z [...] września 2008 r. odmówił dokonania legalizacji zgłoszonych przez skarżącego wag. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że skarżący wystąpił o przeprowadzenie legalizacji pierwotnej wag. Jednakże udostępniony przez skarżącego specjalistyczny sprzęt, w szczególności wzorce masy z dołączonymi do nich świadectwami wzorcowania, poświadczającymi dokonanie wzorcowania tych wzorów przez organy administracji miar, nie mogły - w ocenie organu - stanowić masy ładunków kontrolnych stosowanych do sprawdzania wag przy ważeniu dynamicznym. Skarżący nie zapewnił bowiem odpowiedniego ładunku tj. materiału sypkiego, nieprzywierającego. Okoliczność ta, jak również nieudostępnienie przez skarżącego właściwej wagi kontrolnej spowodowały, że organ odmówił dokonania legalizacji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnosił o jej uchylenie, podnosząc, że wagi na ładowarkach łyżkowych znajdują zastosowanie do ważenia różnych materiałów, a stalowe wzorce masy, stanowiące zunifikowaną reprezentację wszystkich innych materiałów, są powszechnie stosowane do legalizacji wag na ładowarkach łyżkowych. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja nie wyjaśnia dlaczego przedstawione przez skarżącego wzorce masy nie mogą pełnić funkcji ładunku kontrolnego. Nadto skarżący domagał się zwrotu kosztów poniesionych w związku z wydaną decyzją. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Prezes Głównego Urzędu Miar decyzją z [...] grudnia 2008 r. uchylił decyzję Naczelnika Obwodowego Urzędu Nr [...] w K. o odmowie dokonania legalizacji wag automatycznych dla pojedynczych ładunków i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że przedstawione przez skarżącego 20 cm sześciennego bloku metalu mogą być uznane za ładunek kontrolny służący do sprawdzenia dokładności wskazań wagi legalizowanej. Przyjął również, że z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek dostarczenia wagi kontrolnej przez osobę wnioskującą o dokonanie legalizacji wagi. Wobec tego, że wydanie decyzji w przedmiocie legalizacji wag wiąże się z przeprowadzeniem postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W zaistniałych okolicznościach organ I instancji wezwał skarżącego pismem z [...] stycznia 2009 r. do przedstawienia do sprawdzenia przedmiotowych wag. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący pismem z [...] stycznia 2009 r. poinformował organ, iż jest ono bezprzedmiotowe od [...] czerwca 2008 r. Przypomniał, iż w odwołaniu z tej daty napisał, że waga na ładowarce kołowej zostanie zalegalizowana przez inny Obwodowy Urząd Miar, z uwagi na planowaną zmianę miejsca jej postoju. Podał, że legalizacja taka została dokonana. Jednocześnie wskazał, że właściciel drugiej wagi zrezygnował z jej legalizacji. W skardze na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z [...] grudnia 2008 r., która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar nr [...] w K. z [...] września 2008 r. w całości w zakresie odmowy dokonania legalizacji wag automatycznych dla pojedynczych ładunków i umorzenie postępowania w tym zakresie, 2) przyznanie na rzecz skarżącego od Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar nr [...] w K. kwoty 3.148,- zł (trzy tysiące sto czterdzieści osiem złotych) tytułem pokrycia strat poniesionych przez skarżącego w związku z bezzasadną odmową Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar nr [...] w K. dotyczących przystąpienia do legalizacji przedmiotowych wag [...] maja 2008 r., 3) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Uzasadniając powyższe żądania skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja była bezprzedmiotowa już w momencie jej wydania, albowiem sprawność jednej z wag została już potwierdzona urzędowym świadectwem legalizacji, co zapowiadał w odwołaniu z [...] czerwca 2008 r., natomiast właściciel drugiej wagi zrezygnował z jej legalizacji. Dlatego też organ odwoławczy powinien uchylić decyzję Naczelnika OUM w K. i umorzyć postępowanie w tym zakresie. Nadto skarżący zarzucił, że treść zaskarżonej decyzji mija się z prawdą, albowiem znalazł się w niej zapis o sprawdzeniu wag, do czego w istocie nie doszło. Zwrócił uwagę, że odmowa uznania przez organ I instancji dostatecznych przez niego specjalistycznych wzorców masy za odpowiedni ładunek kontrolny mogący posłużyć do przeprowadzenia kontroli metrologicznej wag automatycznych zamontowanych w ładowarkach kołowych, a także poniesione z tytułu wydania nieprawidłowej decyzji stały się zasadniczym powodem jego kolejnych odwołań. Nadto skarżący wywiódł, że zaskarżona decyzja podważyła zasadniczą tezę leżącą u podstaw pierwotnej decyzji Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar Nr [...] w K. o braku możliwości zastosowania dostarczonych wzorców masy w roli ładunków kontrolnych, co czyni jego pierwotne odwołanie oraz zawarty tam wniosek o zwrot kwoty 3148 zł uzasadnionym. Zarzucił, że organ nie rozpatrzył jego roszczeń finansowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Miar wnosił o jej oddalenie, uznając że przedstawione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organ zwrócił uwagę, że sprawa, w której Naczelnik Obwodowego Urzędu Miar Nr [...] w K. wydał decyzję z [...] czerwca 2008 r. została ostatecznie zakończona i dlatego też zaskarżona decyzja nie odnosi się do tego rozstrzygnięcia. Podniósł także, że w toku prowadzonego postępowania strona nie wskazała, że dokonała już legalizacji jednej z wag. Organ odwoławczy taką informację powziął dopiero [...] lutego 2009 r. tj. już po złożeniu skargi, kiedy to do organu wpłynęła kopia świadectwa legalizacji pierwotnej jednej z wag. Skarżący nie cofnął również wniosku o legalizację drugiej wagi, a jedynie w skardze pojawiło się stwierdzenie, że "właściciel drugiej wagi (...) całkowicie zrezygnował z jej legalizacji. Jednocześnie organ podkreślił, że cofnięcie wniosku mogło nastąpić przed organem I instancji, który był zobowiązany ponownie przeprowadzić postępowanie na skutek przekazania mu sprawy zaskarżoną decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar. Nadto organ wskazał, że nie jest uprawniony do podejmowania decyzji w sprawie ewentualnego odszkodowania, gdyż kwestie te podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu cywilnym. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, która odbyła się 29 maja 2009 r., skarżący ograniczył żądania zawarte w skardze i domagał się jedynie uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z obowiązującymi przepisami prawa procesowego, regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności skargi M. M. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku, gdy postępowanie jest wszczynane na żądanie strony następuje to z chwilą złożenia stosownego wniosku. Wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania skutkuje jego bezprzedmiotowością. Bezprzedmiotowość ta wymaga umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 2 k.p.a. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte [...] maja 2008 r. w związku z wnioskiem skarżącego o dokonanie legalizacji dwóch wag automatycznych o nr [...] i [...]. W toku postępowania administracyjnego związanego z dokonaniem legalizacji wag skarżący nie cofnął skutecznie swojego wniosku. Za takie cofnięcie nie może zostać uznana informacja zawarta w odwołaniu z [...] czerwca 2008 r., albowiem dotyczy ona jedynie planów skarżącego odnośnie jednej z wag objętych wnioskiem. Skarżący pomimo, że przedmiotowe postępowanie trwało jeszcze kilka miesięcy nie powiadomił organu o tym czy do zalegalizowania tej wagi doszło. Wręcz przeciwnie, w piśmie z [...] września 2008 r. stanowiącym odpowiedź na pismo organu I instancji związane z wykonaniem wytycznych zawartych w decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z [...] sierpnia 2008 r., podał, że obie wymienione wagi automatyczne dla pojedynczych ładunków, zarejestrowane w rejestrze zgłoszeń [...] maja 2008 r., zostały zgłoszone do legalizacji pierwotnej. W tych okolicznościach organy obu instancji nie miały podstaw do przyjęcia, że skarżący zrezygnował z legalizacji jednej z wag, zwłaszcza skoro - na co wskazano powyżej - skarżący swego wniosku nie wycofał. Informację o dokonaniu legalizacji wag nr fabr. [...] organ powziął już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżący podał, że legalizacja przedmiotowej wagi została dokonana przez Obwodowy Urząd Miar należący do innego okręgu, a następnie nadesłał świadectwo legalizacji pierwotnej [...] sierpnia 2008 r., wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w L. I co charakterystyczne, także w tym piśmie skarżący informację zawartą w odwołaniu z [...] czerwca 2008 r. o zamiarze zalegalizowania wagi w innym Obwodowym Urzędzie Miar, określa jako deklarację. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że do czasu formalnego cofnięcia wniosku w przedmiotowej sprawie i umorzenia przez organ postępowania administracyjnego w tym zakresie, skarżący nie powinien wszczynać kolejnego postępowania administracyjnego w tym samym przedmiocie. Skarżący do czasu wydania zaskarżonej decyzji nie cofnął również wniosku o dokonanie legalizacji drugiej wagi. Dopiero w powyższym piśmie z [...] stycznia 2009 r., skierowanym do organu I instancji podał, że właściciel drugiej wagi zrezygnował z jej legalizacji. W tych okolicznościach faktycznych - w ocenie Sądu - Prezes Głównego Urzędu Miar nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ odwoławczy zobligowany był natomiast do ponownego rozpoznania sprawy, co też uczynił i uznając, że decyzja organu I instancji jest wadliwa i zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tej sytuacji nic nie stoi na przeszkodzie aby na tym etapie postępowania doszło do umorzenia postępowania, jeżeli skarżący potwierdzi wycofanie wniosku, a organ dojdzie do przekonania, że zaistniały przesłanki określone w art. 105 § 2 k.p.a. Na podkreślenie zasługuje przy tym, na co zwrócono uwagę na wstępie rozważań, że nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji publicznej w podejmowaniu stosownego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny mógłby umorzyć postępowanie i to jedynie sądowoadministracyjne, przy zaistnieniu przesłanek określonych w art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Z tych samych względów Sąd nie był uprawniony do rozstrzygania w zakresie roszczeń finansowych skarżącego, gdyż tego rodzaju żądań nie obejmuje kognicja sądu administracyjnego. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostaje bez wpływu niezbyt precyzyjne określenie przez organ stanu faktycznego sprawy. Ma rację skarżący, że nieuprawnione jest, zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że do odmowy dokonania legalizacji wag doszło po ich sprawdzeniu. W rzeczywistości bowiem, i jest to niesporne między stronami, do sprawdzenia wag nie doszło z uwagi na nieudostępnienie przez skarżącego właściwej wagi kontrolnej. Okoliczność ta nie przesądza jednak o istocie sprawy administracyjnej i pozostaje bez wpływu na jej wynik. W zakresie sformułowanych w skardze zarzutów związanych z nierozpatrzeniem przez organ roszczeń finansowych skarżącego, zwrócić należy uwagę, iż od dnia [...] stycznia 2004 r. nie obowiązuje art. 160 k.p.a., regulujący kwestie związane z odszkodowaniem za szkodę spowodowaną - ogólnie mówiąc - nieważnością decyzji. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym organ nie jest uprawniony do orzekania w zakresie ewentualnego odszkodowania. Roszczenia tego rodzaju są rozstrzygane w postępowaniu cywilnym. Zgodnie z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą udzielania informacji niewątpliwie organ powinien poinformować skarżącego o swojej niewłaściwości w zakresie powyższych żądań. Nie był natomiast uprawniony do podejmowania innych działań, albowiem wynikający z art. 65 § 1 k.p.a. obowiązek przekazywania podania do organu właściwego, dotyczy tylko fazy wszczęcia postępowania i odnosi się jedynie do organów administracji publicznej. Żądanie o charakterze cywilnoprawnym nie wszczyna postępowania na podstawie art. 61 k.p.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.