VI SA/Wa 459/07

Dnia 25 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Bartłomiej Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania I instancji w sprawie jakości wyrobu budowlanego oddala skargę VI SA/Wa 459/07 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] października 20006 r. przekazał sprawę, do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., jako organu właściwego. Sprawa dotyczyła sygnalizacji firmy G. sp. z o.o. w L. o wprowadzeniu do obrotu przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S. O. wyrobów budowlanych o nazwie klamki do stolarki okiennej, nie spełniających wymogów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz. 881). Spółka G. żądała w pismach z dnia 5 lipca 2006 r. i z dnia 22 września 2006 r. przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa S. O. informując organ nadzoru o złej jakości wyrobów sprzedawanych przez przedsiębiorcę. W związku z tym organ nadzoru w dniu [...] października 2006 r. przeprowadził w przedsiębiorstwie S. O. kontrolę. W wyniku kontroli ustalono, że S. O. nie produkuje wyrobów budowlanych (klamek do stolarki okiennej) i tej produkcji nie ma nawet ujętej w ewidencji działalności gospodarczej. Przedmiotowe klamki zakupywał u producenta S. M. [...] w O. Zakład [...] w M. i odsprzedawał spółce G. W tym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., po uznaniu się za niewłaściwym w sprawie, przekazał ją do rozpatrzenia według właściwości. Na postanowienie to G. spółka o.o. złożyła zażalenie, podnosząc, iż zgodnie z umową zawartą ze S. O. była przekonana, iż on jest producentem wadliwego wyrobu. Jednakże w ocenie skarżącej, zgodnie z art. 34 pkt 1 w związku z art. 18 ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych, to sprzedawca na równi z producentem podlega odpowiedzialności za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego nie nadającego się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych. Potwierdzać to ma treść art. 33 ust. 1 ww. ustawy stwierdzający, iż stronami postępowania jest sprzedawca lub producent. W związku z powyższym spółka żądała uchylenia zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania w stosunku do S. O. , jako wprowadzającego wadliwy wyrób do obrotu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...]stycznia 2007 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji w przedmiocie jego wydania. Opierając się na ustaleniach organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że S. O. nie był producentem wadliwych wyrobów, a jedynie pośrednikiem w ich obrocie. Zakupywał wyroby u producenta S. M. poza obszarem właściwości organu I instancji, co było podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia. Odwołując się do treści art. 16 ust. 1 i art. 28 ustawy o wyrobach budowlanych organ odwoławczy zauważył, iż postępowanie administracyjne w sprawie kontroli wyrobów budowlanych oraz postępowanie w sprawie wyrobów nie spełniających wymagań określonych w tej ustawie, wszczyna się wyłącznie z urzędu, z wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym nie mogło dojść do wszczęcia postępowania na wniosek spółki G., a zatem także postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości było wadliwe. Koniecznym stało się więc wyeliminowanie wadliwego orzeczenia z obrotu prawnego jako bezprzedmiotowego od samego początku, gdyż zostało wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od powyższego postanowienia G. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do załatwienia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. Skarżąca, wskazując na swoje zażalenie z dnia [...] listopada 2006 r. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. podnosiła, że żądała wszczęcia postępowania z urzędu. Nadto w jej ocenie organ odwoławczy pominął inne przepisy ustawy o wyrobach budowlanych oraz to, że kontrola w przedsiębiorstwie S. O. została przeprowadzona z urzędu. Do tych innych przepisów skarżąca zalicza art. 11, art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy mówiące o właściwości organu nadzoru budowlanego w sprawach wyrobów budowlanych wprowadzanych do obrotu oraz do przeprowadzania kontroli ich zgodności z wymaganiami ustawy. Jak podkreślała organ nadzoru miał obowiązek, na skutek sygnalizacji spółki, przeprowadzić kontrolę przedsiębiorstwa S. O. z urzędu, jako kontrolę doraźną określoną w art. 13 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych. Zatem zdaniem spółki przeprowadzona kontrola, w związku z wnioskiem skarżącej, była kontrolą przeprowadzoną z urzędu, a nie na wniosek. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorygował plan kontroli na IV kwartał 2006 r. i w ramach tego planu dokonał kontroli z urzędu. Wyniki kontroli nakładały na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania odpowiedniej decyzji zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Organ administracji przyjął, że wniosek skarżącej o przeprowadzeni kontroli przedsiębiorstwa S. O. został wykorzystany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako informacja o nieprawidłowościach przy wprowadzaniu do obrotu określonych wyrobów budowlanych. Została więc przeprowadzona kontrola, która jak wynika z powołanej podstawy prawnej w protokóle kontroli (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o wyrobach budowlanych) była kontrolą z urzędu. Nie zmienia to jednakże, w ocenie organu tego, że żądanie zawarte w zażaleniu było bezzasadne, bowiem organ I instancji nie wszczął postępowania, gdyż mógł to zrobić wyłącznie z urzędu (art. 28 ustawy), a nie na wniosek skarżącej, który zresztą takiego żądania nie zawierał. Spółka G. w piśmie z dnia 2 kwietnia 2007 r., odwołując się do odpowiedzi na skargę stwierdziła, iż organ administracji przyznał dokonanie kontroli z urzędu, a zatem był obowiązany wydać właściwą decyzję. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Nie ulega wątpliwości, bowiem okoliczność ta została przez organ odwoławczy przyznana, iż kontrola przeprowadzona w przedsiębiorstwie S. O. .została dokonana z urzędu, jako kontrola planowa Nr [...], co wynika z adnotacji na wniosku o przeprowadzenie kontroli Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. O przeprowadzeniu kontroli z urzędu wskazuje także powołana w protokóle kontroli podstawa prawna jej przeprowadzenia – art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz. 881) – zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wszczyna kontrolę z urzędu, a w przypadku wyrobów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, również na wniosek Prezesa UOKiK. W trakcie kontroli ustalono, zgodnie z art. 18 ust. 4 pkt 1 ustawy, producenta kwestionowanych wyrobów przez skarżącą jako wadliwych. Ustalenia te zostały stwierdzone w protokóle kontroli zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy. Jak udowodnił sprzedawca, klamki kupował od producenta S. M. [...] w O. Zakład [...] w M. i odsprzedawał spółce G.. W związku z tym należało rozważyć czym była kontrola przeprowadzona z urzędu, w trakcie której dokonano powyższych ustaleń, a w szczególności czy skutkiem jej przeprowadzenia nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy do obowiązków wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego należy prowadzenie kontroli planowych i doraźnych (pkt 1 ww. przepisu) oraz prowadzenie postępowań administracyjnych w I instancji (pkt 2 tego przepisu). Przepis ten wyraźnie odróżnia kontrolę od postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Zatem wszczęcie i przeprowadzenie kontroli nie może prowadzić do wniosku, że nastąpiło równoczesne wszczęcie postępowania administracyjnego. Kontrola może dotyczyć wyrobu budowlanego, prawidłowości jego oznakowania lub dokumentacji technicznej dotyczącej tego wyrobu (art. 17 ust. 3 ustawy), nie musi jednak prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego, w wyniku którego powstaje obowiązek wydania decyzji administracyjnej. Potwierdza to przepis art. 28 ustawy, zgodnie z którym postępowanie w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w ustawie wszczyna się z urzędu, na podstawie ustaleń kontroli. Powołany przepis statuuje kontrolę jako wstępne działanie organu, mające na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem organ stwierdzi wystąpienie tych przesłanek wszczyna postępowanie tylko z urzędu, gdyż wniosek osoby trzeciej nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia tego postępowania. Organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania, a jego wszczęcie na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, 7. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 343 i 346). Ubocznie można zauważyć, iż w myśl art. 33 ust. 1 ustawy, jeżeli organ administracji dokona wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego (art. 28 ustawy), to stronami tego postępowania będą wyłącznie producent lub sprzedawca określonej partii wyrobu budowlanego. Nie może natomiast być stroną tego postępowania podmiot, który te wyroby stosuje w swoich wyrobach, jak przykładowo skarżąca spółka G. Stosownie do ust. 2 art. 33 ustawy o wyrobach budowlanych jedynie organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, jednakże tylko w przypadku, gdy strona postępowania jest członkiem tej organizacji. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że przepisów art. 31 § 1, 4 i 5 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wyrobach budowlanych. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.