VI SA/Wa 459/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia (zawieszenie postępowania w sprawie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) oddala skargę VI SA/Wa 459/18 Uzasadnienie Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2211), dalej: "Prawo farmaceutyczne" oraz art. 134 w zw. z art. 28 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.,) dalej: "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Panią M. A. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], skierowanego do spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w K. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w S., przy ul. [...] 6B, wszczęte na wniosek C. sp. z o.o. z siedzibą w K. Do wydania niniejszych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K.[...] stycznia 2017r., nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w S., przy ul. [...] 6B, wszczęte na wniosek C. sp. z o.o. z siedziba w K. Podstawę niniejszego postanowienia stanowił art. 98 § 1 kpa. Skarżąca po otrzymaniu informacji o wydaniu przez [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. postanowienia z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...], złożyła zażalenie, w którym wyraziła brak zgody na zawieszenie postępowania, zaś w przypadku, gdyby to żądanie było nieskuteczne, złożyła zażalenie na wyrażenie zgody na zawieszenie postępowania oraz na fakt, że nie została poinformowana przed zawieszeniem postępowania. W tym samym piśmie skarżąca podniosła, że wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stoi w sprzeczności z interesem społecznym oraz, że wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie mógł być kompletny. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej także: "GIF") po zapoznaniu się z zażaleniem skarżącej stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy, w szczególności na brzmienie art. 141 § 1, art. 101 § 3 i 28 k.p.a. W oparciu o wskazane przepisy uznał, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu przed organem I instancji. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z [...] stycznia 2017 r, znak: [...] dotyczy innego podmiotu, tj. C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Organ podkreślił, że skarżąca nie wykazała również, że przysługuje jej interes prawny do złożenia przedmiotowego zażalenia. Ponadto, brak jest przepisu prawnego, z którego ten interes prawny można by wywieść. Wyjaśnił, że treść wniesionego zażalenia wskazywać może na istnienie po stronie skarżącej interesu faktycznego do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia, w szczególności poprzez sformułowanie: "Otwarcie nowej apteki na ulicy [...] przez jakikolwiek podmioty czyni moją aptekę deficytową". Jednakże występowanie po stronie wnoszącego zażalenie interesu faktycznego nie przesądzało, w ocenie organu, o dopuszczalności złożonego środka odwoławczego. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie: 1) prawa procesowego w postaci błędnej interpretacji art. 28 kpa poprzez uznanie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie wydania zezwolenia na otwarcie apteki ogólnodostępnej w S. przy ul. [...] 2 B, 2) naruszenie prawa procesowego w postaci oraz art. 6 kpa nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie w tym kwestii łamania prawa przy przyjęciu wniosku i zmian prawa farmaceutycznego które weszły w życie od dnia 25 czerwca 2017 r. ( Dz. U. z 2017 poz. 1015), 3) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 oraz 8 kpa poprzez pominięcie ich w toczącym się postępowaniu, naruszając wymogi prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności oraz naruszając jednocześnie zasadę zaufania obywateli do organów państwowych, nie uwzględniając istotnego interesu społecznego, oraz interesu farmaceutów wykonujących zawód w sieciach naruszających zakaz anty koncentracyjny z art. 99 ustawy Prawo farmaceutyczne, 4) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 100 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez pominięcie udowodnionej okoliczności, że wniosek złożono z naruszeniem prawa nie zachowując wymaganej do ważności wniosku formy elektronicznej, 5) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 100 ust. 1 p. 1 i 4 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez przyjęcie wniosku bez wymaganych prawem załączników w postaci wykazania prawa do pomieszczeń apteki i opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przyjęcie zażalenia skarżącej w tej sprawie ewentualnie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a zobowiązanie organu I instancji do dopuszczenia skarżącej do postępowania na prawach strony, 2) zobowiązanie organ II instancji do zbadania w trybie nadzoru wskazanych w skardze naruszeń prawa przy procedowaniu wniosku o otwarcie apteki spółki C. sp. z o.o. i w razie ich stwierdzenia zwrot wniosku, 3) zasądzenie od Głównego Inspektora Farmaceutycznego kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych (w tym opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł), 4) zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia toczącego się postępowania w sprawie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2017 r. jako, ze wtedy wniosek skarżącej stanie się bezprzedmiotowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania tak, iż daje to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawowy problem prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy wydane postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. zostało wydane zgodnie z prawem. Definicję strony zawiera art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten był i nadal jest źródłem sporów w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego. Główna kontrowersja w doktrynie, określana często, jako spór o to, czy pojęcie strony ma charakter procesowy (subiektywny), czy materialny (obiektywny), sprowadza się do problemu, kto decyduje o uznaniu określonego podmiotu za stronę: sam ten podmiot, czy organ prowadzący postępowanie. Należy zauważyć, że zarówno zwolennicy tzw. materialnego (obiektywnego) pojęcia strony, ale także i ci, którzy wypowiadają się za tzw. procesowym (subiektywnym) pojęciem strony, wyłączają możliwość całkowicie dowolnego decydowania przez określony podmiot, że jest stroną postępowania. Niekwestionowane jest natomiast prawo organu do kontroli, czy żądanie podmiotu zgłaszającego swój udział w postępowaniu rzeczywiście opiera się na interesie prawnym lub obowiązku. Jedyną więc przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak / J. Borkowskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996 r. str. 194, stwierdza, że "treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretnych, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego". Pojęcie "interes prawny", użyte w art. 28, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie przedmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracją państwową, przy czym właśnie organ administracyjny reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować. (Za M. Jaśkowska i A. Wróblem, - Komentarz j.w. J. Filipek, Rola prawa w działalności administracyjnej państwa, Warszawa 1974, s. 113). Powyższe znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 września 2004 r. sygn. akt GSK 41/04, w którym stwierdzono, że: Posiadanie interesu prawnego przez określony podmiot jest równoznaczne i tożsame z posiadaniem przezeń legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Szczególnymi cechami interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym, to bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny. Drugą cechą interesu prawnego jest jego realność. Nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący (por. Jan Zimmermann OSP 1997, z. 4 str. 204). Autor artykułu "Strona w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem UZP" interpretując treść art. 28 k.p.a. stwierdził, iż można uznać, że jest to przepis umożliwiający udział potencjalnej strony postępowania w celu ochrony swego publicznego prawa podmiotowego, o ile oczywiście zostaną spełnione dwie przesłanki wynikające z charakteru strony w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze - tylko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną, a po drugie - musi być określony przepis prawny, który będzie chronił jej interes pozytywny lub negatywny. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z dnia 23.02.2010r. sygn. akt I OSK 413/09). Oznacza to, że dla oceny prawidłowości zakwalifikowania danego podmiotu jako strony danego postępowania administracyjnego decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego wyznaczające przedmiot tego postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, interes prawny, decydujący w świetle art. 28 K.p.a. o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. Kierując się unormowaniami zawartymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz wypracowanym w tym zakresie orzecznictwem, organ II instancji prawidłowo przyjął, że poza wnioskodawcą składającym wniosek o wydanie zezwolenia, interesu prawnego w tym postępowaniu nie mają inne podmioty. Skarżąca swój interes prawny nie może wywodzić z art. 28 kpa, albowiem nie oparła swojego wniosku na żadnym przepisie ustawy Prawo farmaceutyczne. W ocenie Sądu, przedstawiona argumentacja przemawia za przyznaniem skarżącej wyłącznie interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania jej za stronę w postępowaniu odwoławczym przed Głównym Inspektorem Farmaceutycznym, w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Analiza zaskarżonego postanowienia w kontekście zastosowania art. 134 K.p.a. prowadzi do wniosku, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten może stanowić podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4.11.2016 r., sygn. akt II OSK 226, 15). W tym stanie rzeczy zbędnym było ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi jako wykraczających poza materię związaną z kontrolowanym postanowieniem. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.