VI SA/Wa 461/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nogal Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) Protokolant ref. staż. Aleksandra Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 grudnia 2023 r. nr 1175/2023/Ub w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 stycznia 2018 r.; 2) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz T. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 1 grudnia 2023 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja" lub "decyzja z 1 grudnia 2023 r.") Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ" lub "organ") uchylił w całości decyzję z 16 stycznia 2018 r., nr [...] (dalej: "decyzja z 16 stycznia 2018 r.") Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ I instancji" lub "Dyrektor [...] Oddziału NFZ"), jednocześnie stwierdzając, że T. W. (dalej: "skarżący" lub "strona") podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 6 czerwca 2007 r. do 16 stycznia 2018 r. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i 6 oraz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2561 ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach"), w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. poz. 1493; dalej: "ustawa COVID-19") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 12 września 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. (dalej: "ZUS") zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "[...] Oddział NFZ") z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie podlegania skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od 6 czerwca 2007 r. ZUS wyjaśnił, że data rozpoczęcia prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: "CEIDG"). Następnie [...] Oddział NFZ, według właściwości, przekazał sprawę do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "[...] Oddział NFZ"). Pismem z 19 października 2017 r. [...] Oddział NFZ zawiadomił skarżącego o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz prawie wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a., w tym o przysługującym prawie do uczestnictwa w postępowaniu na każdym etapie jego trwania, możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie oraz złożenia wniosków dowodowych. Decyzją z 16 stycznia 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału NFZ ustalił, że skarżący od 6 czerwca 2007 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Jako podstawę prawną wydania ww. decyzji wskazano art. 107 ust. 5 pkt 16, art. 109 ust. 1 i 4, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 69 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.), art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.; dalej: "u.s.u.s."), art. 7b ust. 2 i art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101 poz. 1178 ze zm.) w związku z art. 66 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173 poz. 1808 ze zm., tj. w brzmieniu obowiązującym od 31 grudnia 2006 r. do 30 czerwca 2011 r.) oraz art. 14 ust. 1 i 2, art. 14a ust. 1, art. 25 ust. 1 pkt 7, 12 i 19, art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168). W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego oraz przytoczeniu mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, wskazano m.in., że skarżący rozpoczął prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej od 6 czerwca 2007 r., nie dokonując zawieszenia jej prowadzenia, jak również nie zgłosił zaprzestania jej wykonywania. Z uwagi na fakt, że strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej w okresie innym niż wynikający z CEIDG, stwierdzono, że nie obaliła ona domniemania prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z tym stwierdzono, że skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu od 6 czerwca 2007 r. jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Pismem z 31 stycznia 2018 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu m.in. wskazał, że wpis w CEIDG w rzeczywistości ma jedynie charakter deklaratoryjny i nie może stanowić wyłącznej podstawy dokonanych ustaleń stanu faktycznego, co wynika z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo wskazał, że historia wpisów w CEIDG powinna wzbudzić niepewność, gdyż wpis został przeniesiony ze starej ewidencji gminnej w dniu 28 listopada 2011 r., a REGON wpisano 21 listopada 2014 r. Skarżący wyjaśnił, że obecnie sam próbuje odtworzyć, skąd wzięła się data 6 czerwca 2007 r. jako chwila rozpoczęcia działalności. Zdaniem strony liczne zmiany przepisów dotyczące m.in. "ewidencji" lekarzy, początkowo w organizacjach zawodowych, później ewidencjach gminnych, a obecnie w CEIDG, dokonywane były automatycznie, najczęściej bez czynnego udziału lekarza. W dniu 19 czerwca 2023 r. skarżący złożył oświadczenie, w którym m.in. wskazał, że od 6 czerwca 2007 r. nie prowadził działalności gospodarczej i nie dokonywał zgłoszenia tej działalności w organie ewidencyjnym ze wskazaniem daty 6 czerwca 2007 r. jako początku rzekomego jej rozpoczęcia. Dodatkowo skarżący wyjaśnił m.in., że ze względu na swój stan zdrowia musiał poddać się leczeniu i rehabilitacji. Następnie podjął decyzję o powrocie do wykonywania zawodu, w związku z czym dokonał osobistego zgłoszenia w CEIDG oraz złożył wniosek o objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Pismem z 23 czerwca 2023 r. skierowanym do Prezesa NFZ skarżący wniósł o uchylenie decyzji z 16 stycznia 2018 r. oraz ustalenie, że nie podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie w niej wskazanym. W uzasadnieniu pisma wskazał m.in., że w decyzji z 16 stycznia 2018 r. wskazano, iż skarżący "dokonał zgłoszenia działalności gospodarczej" w organie ewidencyjnym, podczas gdy nie składał on żadnego wniosku, a wpis został przeniesiony z ewidencji gminnej, bez wiedzy zainteresowanego, w dniu 28 listopada 2011 r. Zdaniem strony niewiadomym jest, który organ oraz kiedy wpisał datę 6 czerwca 2007 r. jako moment rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej. Dodatkowo wyjaśnił, że dokumenty, np. PIT, z uwagi na przedawnienie zobowiązań finansowych, podatkowych oraz należności z tytułu składek, nie są już dłużej przechowywane. Z uwagi na powyższe skarżący nie jest w stanie udowodnić, że nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej w roku 2007 i latach następnych. Skarżący zwrócił uwagę, że ZUS, zwracając się do NFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu, również takich dokumentów nie przedstawił. Strona oświadczyła, że przez cały okres zatrudnienia odprowadzała składki, w związku z czym z dokumentów, które powinny być w posiadaniu ZUS, wynika, że wszystko jest "uporządkowane". Skarżący powołał się m.in. na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące, że wpis ma charakter deklaratoryjny i stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności w rozumieniu jej legalizacji, a nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Pismem z 11 lipca 2023 r. Prezes NFZ poinformował skarżącego, że zgodnie z aktualnym stanowiskiem judykatury i doktryny to na osobie, która wywodzi z faktu dokonanego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skutki prawne, spoczywa ciężar przedstawienia dowodów, z których wynika, że działalność faktycznie nie była prowadzona lub była prowadzona w okresie krótszym niż wskazany w rejestrze podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a także że dana osoba nie uzyskała przychodów. W związku z tym organ wyznaczył skarżącemu 14-dniowy termin na zgłoszenie uwag, wniosków, wypowiedzenie się w sprawie, a także w przypadku kwestionowania faktu prowadzenia działalności gospodarczej i/lub uzyskiwania przychodów w okresie wskazanym w decyzji z 16 stycznia 2018 r., przedstawienie dokumentu w postaci zaświadczenia właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego o złożonych zeznaniach podatkowych za poszczególne lata/miesiące, osiągniętych dochodach/przychodach oraz odprowadzonym podatku, potwierdzającego fakt nieprowadzenia działalności gospodarczej w spornym okresie i/lub nieuzyskiwania przychodów. Decyzją z 1 grudnia 2023 r. Prezes NFZ uchylił decyzję z 16 stycznia 2018 r. w całości i stwierdził, że skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 6 czerwca 2007 r. do 16 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego oraz przytoczeniu mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, jak również relewantnego orzecznictwa sądów administracyjnych, Prezes NFZ wskazał m.in., że nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji, ponieważ skarżący w odwołaniu nie przedstawił dowodów (dokumentów), które mogłyby zaprzeczyć faktowi prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 6 stycznia 2007 roku. Natomiast z uwagi na fakt, że Dyrektor [...] Oddziału NFZ nie wskazał w decyzji daty końcowej podlegania skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu, należało w związku z tym uchylić skarżoną decyzję i rozstrzygnąć zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o świadczeniach. Pismem z 22 stycznia 2024 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prezesa NFZ z 16 stycznia 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 75, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 i ust. 3 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu, który mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, ze złożonego przez skarżącego oświadczenia o nieprowadzeniu działalności, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz niepełne uzasadnienie swojego stanowiska w zakresie wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów; 2. art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 81a § 1 i art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie obowiązku rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącego oraz niezastosowanie obowiązku rozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej; 3. art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, sprzeczność ustaleń co do treści zebranego materiału dowodowego, brak bezstronności i złamanie zasady równego traktowania stron; 4. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 13 pkt 4 u.s.u.s. poprzez uznanie, że wpis w ewidencji działalności gospodarczej automatycznie wywołuje obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego również w sytuacji faktycznego nieprowadzenia działalności gospodarczej. Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 16 stycznia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1615), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej "p.p.s.a."). Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za swój ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym obowiązek ubezpieczenia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność – w tym działalność gospodarczą – wynika z faktycznego prowadzenia tej działalności. Innymi słowy, osoby faktycznie nieprowadzące takiej działalności nie podlegają ubezpieczeniu, nawet jeżeli dokonały wpisu do ewidencji, i odpowiednio osoby, które nie zgłosiły tej działalności organowi ewidencyjnemu, a faktycznie ją prowadzą, objęte są obowiązkiem ubezpieczenia (por. wyrok NSA z 17 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 5009/16). Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest czynnością tożsamą z podjęciem takiej działalności. Dokonując oceny, czy dany podmiot prowadzi, czy też nie prowadzi działalności gospodarczej, będącej przesłanką stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, należy uwzględnić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Jakkolwiek więc wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany jako okoliczność o istotnym znaczeniu, to jednak nie może być okolicznością decydującą o prowadzeniu przez daną osobę działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1306/19). Zdaniem Sądu, skoro wpis w CEIDG nie jest tożsamy z faktycznym wykonywaniem działalności gospodarczej, to ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu powinno być dokonane również w oparciu o inne dokumenty potwierdzające wykonywanie przez skarżącego działalności gospodarczej w okresie wskazanym w decyzji. Należy podkreślić, że z oświadczenia strony z 19 czerwca 2023 r. wynika, że skarżący nie dokonał zgłoszenia i nie prowadził działalności gospodarczej od wskazanej w CEIDG daty 6 czerwca 2007 r. Ponadto miał przerwę w prowadzeniu działalności gospodarczej z uwagi na leczenie i rehabilitację. Dodatkowo w piśmie z 23 czerwca 2023 r., będącym odwołaniem od decyzji organu I instancji, uzupełnił wyjaśnienia, wskazując, że dokonał zgłoszenia działalności gospodarczej w organie ewidencyjnym, zaś wpis w CEIDG został przeniesiony w dniu 28 listopada 2011 r. z ewidencji gminnej bez wiedzy skarżącego. Podkreślił, że z uwagi na upływ czasu nie jest w stanie przedłożyć odpowiednich dokumentów (np. PIT-ów), gdyż dłużej ich nie przechowuje z uwagi na przedawnienie zobowiązań finansowych, podatkowych, należności z tytułu składek itp. W zaskarżonej decyzji Prezes NFZ nie odniósł się do tych okoliczności, w związku z czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 4/22), zgodnie z którym uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, gdyż wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wydruk z CEIDG, na podstawie którego określono datę rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej, jest niewystarczający do stwierdzenia, że skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 6 czerwca 2007 r. do 16 stycznia 2018 r. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, że w okresie wskazanym w sentencji zaskarżonej decyzji strona rzeczywiście prowadziła działalność gospodarczą. Należy podkreślić, że brak dowodów prowadzenia działalności nie świadczy o tym, że skarżący takiej działalności nie prowadził. Jednak zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Reasumując, powodem uchylenia zaskarżonej decyzji były jej mankamenty procesowe, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania Sądu dotyczące uzupełnienia ustaleń faktycznych i ich oceny. Ponadto w uzasadnieniu decyzji ustosunkuje się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału NFZ z dnia 16 stycznia 2018 r., w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym.