VI SA/Wa 464/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na eksploatację zbiornika oddala skargę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. (sygn. akt II GSK 241/06) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 445/06) uchylający decyzję Ministra Transportu i Budownictwa i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na eksploatację zbiornika i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Do wydania powyższego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2005 r. S. spółka z o.o. z siedzibą w W. /zwana dalej S./ wystąpiła do Ministra Infrastruktury /zwanego dalej Ministrem/ o stwierdzenie nieważności decyzji Okręgowego Inspektotratu Kolejowego Dozoru Technicznego w P. z dnia [...] września 1995 r. zezwalającej na eksploatację cysterny samochodowej w ruchu międzynarodowym i krajowym do przewozu materiałów niebezpiecznych klasy 2 pkt 3b, 4b ADR tj. także do przewozu gazu propan-butan Mieszanina C, wymagającego ciśnienia obliczeniowego 2,8 MPa. Zarzucała rażące naruszenie prawa przy wydawaniu tej decyzji /art. 156 § 1 p. 2 k.p.a./ przez przyjęcie sprzecznych z rzeczywistością grubości ścianek cysterny i wnosiła o zasądzenie odszkodowania. W uzasadnieniu żądania wskazała, że działając w zaufaniu do zaskarżonej decyzji zakupiła cysternę jako dopuszczoną do przewozu wszystkich wymienionych w decyzji materiałów niebezpiecznych, tymczasem po kilku latach eksploatacji i kilku okresowych badaniach technicznych prowadzonych przez Transportowy Dozór Techniczny /dalej zwany TDT/, przy kolejnym badaniu technicznym decyzją z dnia [...] października 2004 r. [...] organ odebrał skarżącemu zezwolenie na eksploatację cysterny, gdyż stwierdził, że grubość płaszcza zbiornika nie spełnia wymogów ADR, a nadto brak jest możliwości ustalenia materiału z jakiego wykonano zbiornik cysterny, albowiem takiego dokumentu od samego początku badania cysterny w kraju w aktach nie było. Po dodatkowych badaniach wykonanych na koszt S., TDT dopuścił cysternę do eksploatacji, jednak zmienił jej kod, a ciśnienie obliczeniowe obniżył do 2,3 Mpa, co spowodowało wyłączenie mieszaniny C z listy substancji dopuszczonych do przewozu. Skutkiem tej zmiany od dnia 14 marca 2005 r. S. może eksploatować cysternę w ograniczonym zakresie, a wartość cysterny znacznie się obniżyła. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowego Inspektoratu Kolejowego Dozoru Technicznego w P. z dnia [...] września 1995 r. Jako podstawę prawną decyzji Minister podał art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym /Dz. U. Nr 122 poz. 1321 z późn. zmianami/. W uzasadnieniu wyjaśnił swoją właściwość w sprawie oraz wskazał, że zaskarżona decyzja wydana była na podstawie wyników przeprowadzonego uprzednio badania technicznego pojazdu potwierdzonego Poświadczeniem nr [...]. Organ udzielając zezwolenia na eksploatację cysterny wyprowadził swoje ustalenia właśnie z tego badania, które należało do dokumentacji urzędowej, a skarżący nie udowodnił, że wynik badania był błędny. Grubość ścianek cysterny mogła ulec zmianie na skutek eksploatacji i korozji w ciągu 10 lat użytkowania. Organ wskazał też, że na skutek uchylenia art. 160 k.p.a. dochodzenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. Od tej decyzji S. złożyła do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazała, że nie ciąży na niej obowiązek dowodzenia faktów mających znaczenie w sprawie, gdyż w postępowaniu administracyjnym obowiązek ten spoczywa na organie. Pocienienie ścianek cysterny na skutek korozji i upływu czasu nie było możliwe, a w razie wątpliwości w tej kwestii organ powinien powołać biegłego. Pomiar grubości ścianek będący podstawą decyzji o dopuszczeniu do eksploatacji był wadliwy i ta wadliwość stała się przyczyną wydania wadliwej decyzji z dnia [...] września 1995 r. W innej sprawie ten sam inspektor - inż. F. też wadliwie dokonał pomiaru grubości ścianek cysterny. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną swego działania powołał art. 138 § 1 p.1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja, której unieważnienia domaga się skarżący wydana została na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1987 r. o dozorze technicznym /Dz. U. Nr 36, poz. 202 z późn. zmianami/ przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego, po uprzednim przeprowadzeniu badania i wykonaniu czynności sprawdzających przez Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego posiadającego odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia do dokonywania wszelkich badań i czynności dozorowych. Wadliwe działanie inspektora F. w innej sprawie nie ma wpływu na ocenę jego działania w sprawie niniejszej. Dowód z biegłego nie jest potrzebny, gdyż nie będzie miał znaczenia w tej sprawie z uwagi na fakt, że nie jest możliwe odtworzenie procesu eksploatacji i rodzaju przewożonych substancji, a okoliczności te miały wpływ na stopień zużycia cysterny. Na powyższą decyzję S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na odmowie powołania biegłego, który ustaliłby czy przyczyną zmiany grubości ścianek cysterny mogła być korozja, która to okoliczność ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem jak twierdzi skarżąca, grubość ścianek cysterny nie uległa zmianie, tylko od początku w protokole będącym podstawą decyzji z [...] września 1995 r. była źle określona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane p.p.s.a., Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270) i wskazał, że w sprawie istniała konieczność ustalenia przyczyn zmiany parametrów zbiornika cysterny, a odmawiając przeprowadzenia dowodu z biegłego organ naruszył przepisy k.p.a. /art. 7, 77 i 84 k.p.a./ regulujące postępowanie dowodowe. W skardze kasacyjnej Minister Transportu zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez sąd I instancji i podniósł, że jeżeli organ wyprowadził ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanej dokumentacji urzędowej, tj. Poświadczenia nr [...] badania technicznego pojazdu, to ich skuteczne zakwestionowanie wymaga kontrdowodu z inicjatywy strony. Organ nie ma obowiązku przeprowadzenia na żądanie strony dowodu na okoliczności, które nie mają znaczenia dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji tj. naruszenia art. 145 § 1 p.1 lit. c p.p.s.a., bowiem Sąd ten, kontrolując decyzję wydaną w trybie postępowania nadzorczego, błędnie przyjął, że organ naruszył przepisy postępowania nie przeprowadzając dowodu z biegłego dla ustalenia przyczyn pocienienia ścianek zbiornika. W postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. /w tym na podstawie art. 156 § 1 p. 2 k.p.a./ organ nie ma proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i czynienia w oparciu o to dodatkowych ustaleń faktycznych. NSA podkreślił, że wyjście na jaw istotnych nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane wydającemu ją organowi, stanowi podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 p. 5 k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić jednocześnie podstawy stwierdzenia nieważności postępowania. Przedstawione przez S. okoliczności mające na celu wzruszenie decyzji Okręgowego Inspektoratu Kolejowego Dozoru Technicznego w P. z dnia [...] września 1995 r. nie mogły spowodować zaspokojenia oczekiwań spółki w ramach postępowania nadzorczego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez NSA wyroku I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Oceniając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż mimo niepełnej argumentacji uzasadnienia, nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, bowiem stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Z całokształtu twierdzeń skarżącej wynika, że chciała ona wzruszyć decyzję administracyjną z dnia [...] września 1995 r. zarzucając, że przy jej wydawaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 p. 2 k.p.a. To naruszenie prawa polegać miało na tym, że organ oparł się na urzędowym dokumencie /Poświadczeniu nr [...]/, wydanym przez właściwy organ /Okręgowy Inspektorat Kolejowego Dozoru Technicznego/ i we właściwym trybie /badanie budowy zbiornika pod kątem zgodności z wymogami ADR/, który to dokument zaświadczał o wyniku badań technicznych przeprowadzonych zdaniem skarżącej nierzetelnie. Wskazać należy, że tak sformułowane zarzuty stawiane przez skarżącą mogły być potwierdzone tylko w wyniku dodatkowego postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu wykazania, że badania techniczne cysterny w 1995 r. poprzedzające wydanie wskazanego wyżej zaświadczenia były nierzetelne. Jak przypomniał NSA w wyroku w sprawie niniejszej, postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji tj. prowadzące do nadzwyczajnej weryfikacji decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, polega na skontrolowaniu procesu wydawania zaskarżonej decyzji i nie może poszerzać materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym i czynienia w oparciu o nowe uzupełniające postępowanie dowodowe nowych, dodatkowych ustaleń faktycznych. Takiego zaś działania domagała się w istocie skarżąca, bowiem nie zarzucała, że organ nie oparł się na koniecznym dokumencie lub, że zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu, a jedynie wywodziła, iż dokument, który był podstawą decyzji i na którym organ mógł i powinien się oprzeć był w rzeczywistości nierzetelny. Z takiego sformułowania zarzutu wynika wprost, że to nie działanie organu wydającego decyzję było wadliwe /rażąco naruszające prawo/ tylko, że wedle twierdzeń strony, wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji, a nieznana wcześniej organowi /ani stronie/, polegająca na tym, że badanie techniczne przeprowadzone przez właściwy organ było przeprowadzone nierzetelnie. Wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi ją wydającemu stanowić może w myśl art. 145 § 1 p. 5 k.p.a. przyczynę wznowienia postępowania. We wznowionym postępowaniu może być prowadzone postępowanie dowodowe i można uzupełniać wiedzę organu o te fakty i dowody, których organ nie znał wydając zaskarżoną w tym trybie decyzję. Takie postępowanie dowodowe nie może być prowadzone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym to postępowaniu z założenia bada się stan istniejący w chwili jej wydawania, aby stwierdzić czy w tym właśnie stanie decyzja była prawidłowa. W sprawie niniejszej wnioskodawca nie sięgnął do trybu wznowienia postępowania umożliwiającego uzupełnienie postępowania dowodowego, tylko wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, zarzucając rażące naruszenie prawa przy jej wydawaniu. Takiego rażącego naruszenia prawa przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji skarżąca nie wskazała ani nie wykazała w toku postępowania. Organ opierając się przy wydawaniu decyzji na przewidzianym przepisami prawa dokumencie urzędowym, potwierdzającym określony stan techniczny cysterny, postąpił prawidłowo i prawa nie naruszył, bowiem nie będąc uprawnionym do weryfikacji tego dokumentu, nie musiał w ogóle rozważać okoliczności, czy jest on w swej treści rzetelny. W tym stanie rzeczy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji był nieuzasadniony, bowiem okoliczności powołane przez stronę nie świadczyły, iż organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu, zatem zasadnie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty skargi, iż organ naruszył przepisy prawa nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego i nie dopuszczając dowodu z opinii biegłego na okoliczność przyczyn pocienienia ścianek cysterny był nieuzasadniony, bowiem jak wskazano wyżej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przeprowadzenie takiego dowodu było niedopuszczalne. Zważywszy powyższe Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę