VI SA/Wa 465/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrywał ponownie skargę M. P. zwanej dalej skarżącą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2002 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2002 r. [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 17 400 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2002 r. na drodze wojewódzkiej Nr [...] w P. przeprowadzono kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] kierowanego przez K. S. M., a stanowiącego własność skarżącej. W wyniku kontroli stwierdzono przekroczenie nacisku na drugą oś składową pojazdu o 37,67 kN. Kierowca pojazdu nie zgłosił zastrzeżeń, co do użytego urządzenia oraz nie wnosił o ponowne ważenie pojazdu. W konsekwencji powyższego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Dyrektor [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich nałożył na M. P., karę pieniężną w wysokości 17 400 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Podstawę prawną decyzji stanowił art.19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8 w związku z art. 13 ust. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w związku z § 3, 4, 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432) i art. 104 § 1 kpa oraz Uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2002 r., w sprawie upoważnienia Dyrektora i Zastępcy Dyrektora do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach związanych z ustalaniem i pobieraniem kar pieniężnych za przejazdy po drogach wojewódzkich pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2002 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania. Podniosła, iż jako strona postępowania nie była właściwie powiadomiona o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło jej wniesienie ewentualnych, dodatkowych wyjaśnień do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dodatkowo kierujący pojazdem nie został pouczony o obowiązku przekazania protokołu z kontroli właścicielowi pojazdu. Skarżąca wskazała również na wynikającą z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia zasadę stanowiącą, iż pojazd, którego nacisk osi pojedynczej przekracza wielkości określone w ust. 1 (80 kN), lecz nie przekracza 100 kN, a dla osi napędowej pojazdu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b), przy zastosowaniu kół bliźniaczych 115 kN, oraz pojazd, którego nacisk osi składowej przekracza wielkości określone w ust. 3, może uczestniczyć w ruchu na drogach leżących w ciągu dróg wymienionych w pkt 1-3 oraz na trasach regularnej komunikacji autobusowej w granicach administracyjnych miast. Ponadto skarżąca podniosła, iż w dniu [...] czerwca pojazd i przyczepa były ważone przy użyciu znajdującej się w siedzibie przedsiębiorstwa wagi typ WS 50H numer fabryczny [...] rok 2000, zamontowanej przez firmę W. sp. z o.o. w L., posiadającej legalizację do końca 2002 r., i nie przekraczały dopuszczalnej ładowności, ani masy całkowitej, natomiast zły stan dróg mógł spowodować minimalne przesunięcie palety z wyrobami betonowymi, niezauważalne przez kierowcę, czego skutkiem mogła być zmiana nacisku na oś składową. Nie można też wykluczyć, zdaniem odwołującej, że podczas dynamicznego najazdu odczyt jednorazowy mógł być obarczony błędem. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] października 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. w zw. z art. 13 ust. 2 a i 2 b ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. Dz. U. Nr 125, poz. 1371). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skarżąca wykonując zawodowo usługi polegające na przewozie towarów, ponosi odpowiedzialność za przedsiębiorstwo na zasadach ogólnych, co oznacza, iż za szkody wyrządzone ruchem przedsiębiorstwa odpowiada na zasadzie ryzyka. Nie jest więc istotne, czy ponosi winę za przekroczenie nacisku na oś, czy też nie, wystarczy bowiem stwierdzenie, że takie przekroczenie parametrów pojazdu miało miejsce. Również na zasadzie ryzyka ponosi przedsiębiorca odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną jego przedsiębiorstwu przez zatrudnianych pracowników. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego rzekomego obowiązku organu poinformowania kierowcy o konieczności przekazania protokołu kontroli właścicielowi pojazdu, organ stwierdził, iż o wymogu takiego zachowania kierowca winien być przeszkolony przez właściciela przedsiębiorstwa. Odnosząc się do cytowanego przez skarżącą § 5 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów (...) organ odwoławczy uznał, iż nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1 k. p. a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności poprzedzających wydanie decyzji przez organ I instancji, a przez to nieuwzględnienia prawa strony do udziału w toczącym się postępowaniu. W uzupełnieniu skargi z dnia [...] maja 2004 r. skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów Rozdziału I rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Nadto wskazała, iż kontrolę pojazdu przeprowadzono w sposób niezgodny z wytycznymi zawartymi w Instrukcji Nr DP. T. 8 stanowiącej załącznik do Zarządzenia Nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 listopada 1999 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 roku, sygn. akt VI SA/Wa 329/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego nie są uzasadnione, gdyż wskazane uchybienia nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zarzutów w przedmiocie naruszenia prawa materialnego, tj. § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, Sąd I instancji uznał je również za niezasadne. Sąd wskazał ponadto, iż przesłanką materialnoprawną wydanych decyzji są przepisy przez stronę nie kwestionowane, a mianowicie art. 19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8 w zw. z art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy określające wysokość kary tj. art. 13 ust.2a załącznika do ww. ustawy. W wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r., Sygn. akt I OSK 358/06 częściowo podzielił zgłoszone zarzuty strony i uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA wyraził ocenę, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organy orzekające w sprawie dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie dokonanych czynności kontrolnych dotyczących m. in. pomiaru nacisku osi pojazdu a powstałe w tym zakresie wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego zostały przez Sąd I instancji rozstrzygnięte na niekorzyść skarżącej i skutkowały oddaleniem skargi. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, iż na gruncie niniejszej sprawy według stanu prawnego obowiązującego w dniu kontroli obowiązek przeprowadzania kontroli pojazdu należącego do skarżącej posiada należyte umocowanie w przepisach ustawy (art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli). Brak przepisów wykonawczych, precyzujących zasady używania przyrządów pomiarowych nie może prowadzić do uchylenia tego obowiązku, ani do uchylenia przepisu ustawowego nakazującego karanie przewoźników za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie (art. 13 ust. 2 a ustawy o drogach publicznych). Wymagania techniczne i metrologiczne przyrządów pomiarowych, w czasie dokonywania przedmiotowej kontroli, uregulowane były przez przepisy Zarządzenia Nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, z dnia 24 listopada 1999 roku w sprawie wprowadzenia Instrukcji o dokonywaniu kontroli kierujących pojazdami i zespołami pojazdów, sprawdzaniu pomiarów, nacisków osi i masy pojazdów i zespołów oraz o ustalaniu i pobieraniu opłat drogowych za przejazdy pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia (DP.T.8). Zarządzenie to regulowało między innymi sposób przeprowadzenia pomiarów nacisków osi przy użyciu przenośnych wag do pomiarów dynamicznych oraz wymagania, jakie powinien spełniać protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu. Powyższe zarządzenia, mimo że nie mogą zostać uznane za źródła prawa powszechnie obowiązującego, to wydane zostało przez wyspecjalizowane w problematyce wykonywania pomiarów i urządzeń pomiarowych oraz problematyce transportu drogowego organy, a reguły postępowania w wykonywaniu pomiarów i kontroli określone w wymienionych aktach stanowią standardy, których zachowanie uzasadnia przekonanie, iż pomiar został wykonany prawidłowo przy użyciu konkretnych urządzeń. W szczególności opracowanie zarządzenia nr 47 pozwoliło, z jednej strony, na ustalenie dla potrzeb uprawnionych organów kontroli, czytelnych reguł postępowania kontrolnego, a z drugiej - każdy podmiot kontrolowany zyskał gwarancję, iż kontrola odbywa się według pewnych zobiektywizowanych zasad, które dla strony mogą stanowić kryteria oceny postępowania kontrolnego w obrębie, których kontrola winna się odbywać. Takie rozumienie znaczenia wymienionych aktów normatywnych realizuje zasady wynikające z przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej i zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. NSA stwierdził, iż w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2002 kontroli pracownicy organu działali według zasad określonych w wymienionych aktach normatywnych o czym świadczy zakres i sposób poszczególnych czynności kontrolnych, które odpowiadają dyspozycji poszczególnych przepisów zarządzenia nr 47. Przebieg tych czynności odzwierciedla protokół, którego forma i treść, a nawet układ graficzny odpowiada załącznikowi Nr 1 do instrukcji zamieszczonej w przedmiotowym zarządzeniu. Pomimo powyższego uwagi NSA sprowadzały się do trzech wniosków a mianowicie: 1. z akt sprawy nie wynika, czy sprawdzenie nacisków na osie i masy pojazdu nastąpiło przy użyciu wag samochodowych, posiadających świadectwa legalizacji wydane przez Prezesa Głównego Urzędu Miar lub dyrektora Okręgowego Urzędu Miar. W protokole kontroli zaznaczono, że zastosowana waga posiadała świadectwo legalizacji, jednak w aktach sprawy brak jest odpowiedniej dokumentacji potwierdzającej ten fakt; 2. z akt sprawy nie wynika, by w toku kontroli zastosowano dwie wagi dynamiczne przeznaczone do jednoczesnych pomiarów prawych i lewych kół pojazdu jednej osi, co przewiduje art. 5 ust. 1 zarządzenia nr 47; 3. brak jest też danych o terenie, na którym nastąpiło ważenie pojazdu. Nie wiadomo, czy teren ten był odpowiednio równy, to znaczy, czy zachowane były maksymalnie dopuszczalne odchylenia. NSA podkreślił, iż do akt sprawy nie załączono nie tylko świadectwa legalizacji wagi, ale również świadectwa legalizacji użytych przyrządów pomiarowych i protokołu pomiaru równości terenu, które to dokumenty wymienione zostały w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2002 r. W sytuacji, gdy czynności kontrolne prowadzone są według zasad określonych w przepisach prawa, to również sposób ich udokumentowania odpowiadać powinien formie w nich przewidzianej. Zdaniem Sądu brak wymienionych dokumentów oznacza, że przyjęte przez organ ustalenie w zakresie przekroczenia dopuszczalnych nacisków na oś nastąpiło bez dostatecznego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i w związku z tym należało uznać, iż prowadzone przez organ postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisu art. 7 kpa, wbrew dyspozycji art. 77 § 1 kpa, nakazującej wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając skargę w ww. zakresie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, a zatem skarga podlega uwzględnieniu. Mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 p.p.s.a.), co do wadliwości przeprowadzonego postępowania kontrolnego WSA w Warszawie podzielił stanowisko Sądu administracyjnego wyższej instancji i uznał, iż organ administracji dokonując kontroli związany był zasadami jej przeprowadzenia określonymi w obowiązującym w dacie kontroli Zarządzeniu Nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 listopada 1999 r. regulującym m. in. sposób przeprowadzenia pomiarów nacisków osi przy użyciu przenośnych wag do pomiarów dynamicznych oraz wymagania, jakie powinien spełniać protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu. Jak wynika z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasad tych organ nie dochował. Nadto należało zauważyć, iż organ wadliwie przeprowadził postępowanie administracyjne z uwagi na niedopełnienie obowiązku poinformowania strony, co do ustaleń dokonanych podczas kontroli drogowej. Stosownie do treści art. 13 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.) przekroczenie dopuszczalnego maksymalnego nacisku na oś, skutkuje nałożeniem stosownej kary. Z tego też względu, zdaniem Sądu, pomiar będący podstawą naliczenia kary winien być dokładny, a procedura kontroli pojazdu, sposób i tryb ważenia, określona w przywołanych przepisach winna zostać skrupulatnie dochowana. Bez znaczenia jest fakt, że szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli uregulowane zostały zarządzeniem, nie zaś aktem wykonawczym do ustawy o transporcie drogowym. W świetle powyższego podniesiony przez skarżącą zarzut, przeprowadzenia kontroli w sposób niezgodny z wytycznymi zawartymi w Instrukcji Nr DP. T. 8 stanowiącej załącznik do obowiązującego w czasie dokonania kontroli Zarządzenia Nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 listopada 1999 r. regulujacego między innymi sposób przeprowadzenia pomiarów nacisków osi przy użyciu przenośnych wag do pomiarów dynamicznych oraz wymagania jakim powinien odpowiadać protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu (DP.T.8) Sąd uznał za w pełni uzasadniony. Przywołane przez stronę zarządzenie, z racji posiadanego charakteru nie mogło zostać uznane za źródło prawa powszechnie obowiązującego, tym nie mniej w ocenie Sądu, uznać należy, iż z uwagi na specyfikę organów, które je wydały stanowić mogło źródło koniecznych wskazówek pozwalających z jednej strony, na ustalenie dla potrzeb uprawnionych organów kontroli, czytelnych reguł postępowania kontrolnego, a z drugiej - podmiot kontrolowany zyskiwał gwarancję, iż kontrola odbywać się będzie według pewnych zobiektywizowanych zasad, które dla strony mogą stanowić kryteria oceny postępowania kontrolnego w obrębie, których kontrola winna być przeprowadzona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, jednoznacznie należało stwierdzić, iż organ dokonujący kontroli korzystał z wytycznych zawartych w treści ww. zarządzenia Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 listopada 1999 r., o czym świadczy zaprezentowany w protokole schemat czynności dokonanych w trakcie kontroli. Dziwi jednak fakt, iż w sytuacji, kiedy organ sam zastosował się do wytycznych w nim zawartych i je zastosował to jednocześnie pominął inne istotne elementy wskazane w jego treści. Z akt sprawy nie wynika bowiem, czy sprawdzenie nacisków na osie i masy pojazdu nastąpiło przy użyciu wag samochodowych, posiadających wymagane świadectwa legalizacji, jak również to, by w toku kontroli zastosowano dwie wagi dynamiczne przeznaczone do jednoczesnych pomiarów prawych i lewych kół pojazdu jednej osi, ponadto brak jest szczegółowych danych o terenie, na którym nastąpiło ważenie pojazdu. W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest świadectwa legalizacji użytej wagi, jak również świadectwa legalizacji wykorzystanych przyrządów pomiarowych oraz protokołu pomiaru równości terenu, co świadczy o nieuwzględnieniu przez organ zawartych w ww. zarządzeniu wymagań, co do formy udokumentowania czynności kontrolnych. W ocenie Sądu brak wymienionych dokumentów jednoznacznie wskazuje, iż przyjęte przez organ ustalenie przekroczenia dopuszczalnych nacisków na oś nastąpiły bez dostatecznego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie Sądu, w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca, pozbawiona została przysługującego jej z mocy ustawy prawa zapoznania się materiałem dowodowym oraz możliwości zgłoszenia w tym zakresie stosownych uwag, tym samym naruszona została określona w art. 10 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo organ uchybił obowiązkowi zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, czym naruszył przepis art. 61 § 4 kpa. W związku z powyższym należało przyjąć, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisu art. 7 kpa oraz wbrew dyspozycji art. 77 § 1 kpa nakazującej wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ, rozpatrując ponownie sprawę, winien mieć na uwadze poczynioną przez Sąd na tle badanej sprawy ocenę prawną i zasadę, iż postępowanie administracyjne w wyniku, którego może zostać na stronę tego postępowania nałożona sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej, musi zostać przeprowadzone szczególnie skrupulatnie i z dochowaniem wszelkich rygorów proceduralnych określonych tak w kodeksie postępowania administracyjnego, jak też w przepisach prawa materialnego oraz przy uwzględnieniu zasad mających kardynalne znaczenie dla postępowania dowodowego, a wiążących organ i jego służby pomocnicze. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i pkt c) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O niewykonalności uchylonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a