VI SA/Wa 466/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Małgorzata Neudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi I.P. [...] B. Białoruś na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2004r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 2; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2004r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I.P. [...] B. Białoruś od nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] uchylił tę decyzję i nałożył karę w wysokości [...] zł.. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 29 ust.l, art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.3.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zmianami) w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 149 poz. 1452). Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie przez organ II instancji, że w dniu [...] czerwca 2003 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...], który wykonywał przewóz drogowy na transie W. – G.. Kierowca pojazdu przedstawił kontrolującym następujące dokumenty: - międzynarodową kartę ubezpieczenia samochodowego - kartę opłaty drogowej seria i nr [...], - polisę ubezpieczenia granicznego, - wykresówki z urządzenia rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju, - zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu w dniach [...][...][...][...][...] lipca, - fakturę VAT nr [...], z której wynika, że sprzedawcą konstrukcji stalowych jest "E." Sp. z o.o., W., zaś nabywcą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "M." Sp. z o.o.; - specyfikację wysyłkową nr [...], zgodnie z którą "E." Sp. z o.o. jest wysyłającym konstrukcje stalowe, - zezwolenie Ministra Infrastruktury nr [...] między Polską a Białorusią, ważne do dnia [...] stycznia 2004 r., - zamówienie PPH "M.", G., Oddział w U. skierowane do"E." Sp. z o.o. na wykonanie konstrukcji stalowych z dnia [...] maja 2003 r., - fax nadesłany z firmy "E." Sp. z o.o., gdzie przedsiębiorca ten potwierdza, że wykonał konstrukcję dla PPH M. Sp. z o.o., Oddział w U., - pismo PPH "M." z dnia [...] czerwca 2003 r., gdzie informuje, że białoruski samochód przewozi ładunek w postaci konstrukcji stalowej z zakładu produkcyjnego "E.", W. do zakładu produkcyjnego w U., - pismo PPH "M." Sp. z o.o., gdzie przedsiębiorca ten proponuje dokonać odprawy w najbliższym Urzędzie Celnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości [...] złotych za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia ([...] zł) i przekroczenie maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu bez przerwy ([...] zł). Z decyzji II instancyjnej wynika, ze nałożona kara wyniosła [...] zł. W odwołaniu pełnomocnik strony kwestionuje kwalifikację przewozu kabotażowego. Tym samym zaskarżył karę co do kwoty [...] zł, żądając uchylenia decyzji we wskazanym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że bezspornym jest, że w dniu [...] czerwca 2003 r. odwołujący dokonywał przewozu rzeczy na trasie z W. do U., jednakże wykonywany transport był międzynarodowym transportem drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym). Przedmiotowy przewóz nie był sensu stricto przewozem między miejscami położonymi w Polsce. Firma "M." Sp. z o.o. miała dostarczyć określone rzeczy na rzecz odbiorcy zagranicznego, lecz nie miała obowiązku być wytwórcą rzeczy. W związku z powyższym zleciła ich wykonanie osobie trzeciej. Tym samym odwołujący jako przewoźnik w ramach realizowanego kontraktu międzynarodowego szerszego niż transakcja objęta fakturą VAT nr [...], odebrał towar od wytwórcy. Na tę okoliczność przedłożył pismo PPH"M." z [...].06.03, stanowiące, że odbiorcą towaru jest Kompania"M." z/s w B. (Białoruś) i przewóz dokonywany był przez przewoźnika z Białorusi w wykonaniu kontraktu międzynarodowego z [...].o5.2003r., na co przedłożył kopię umowy zawartej w B. w jęz. rosyjskim. Wynika z niej, że sprzedawcą jest Sp. z o.o. M.", a kupującym IŁ "Kompania M.". Główny Inspektor Transportu Drogowego, wskazał w uzasadnieniu, że decyzja organu I instancji była prawidłowa i brak jest podstaw prawnych dla jej zakwestionowania. W chwili kontroli kierowca przedstawił dokumenty, z których jednoznacznie wynikało, że kontrolowany przewóz nie może zostać zakwalifikowany jako międzynarodowy transport drogowy. Na podstawie okazanej faktury VAT, specyfikacji wysyłkowej, pism firm: "M." Sp. z o.o. oraz "E." Sp. z o.o. można stwierdzić, że przedsiębiorca zagraniczny wykonywał przewóz pomiędzy dwoma miejscami położonymi w Polsce – W. i U.. Odnosząc się do argumentu strony, że towar de facto dalej wysyłany był za granicę, jednoznacznie przyjął, że późniejsze zawarcie umowy przewozu w międzynarodowym transporcie drogowym, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W chwili kontroli skarżący, przewoźnik zagraniczny w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 ustawy o transporcie drogowym, wykonywał przewóz pomiędzy dwoma miejscami położonymi w Polsce, bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przez zagranicznego przewoźnika drogowego przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymaga zezwolenia na przewóz kabotażowy wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu. Zezwolenie to może być wydane na wniosek zagranicznego przewoźnika drogowego pod warunkiem dołączenia do niego co najmniej dwóch pozytywnych opinii polskich organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszających przewoźników drogowych. Konsekwencją naruszenia tej normy jest art. 92 ust. 1, który wskazuje, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konkretyzacją tej normy jest lp. 1.3.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje karą [...] złotych wykonywanie przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia. Mając na uwadze art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, iż w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej, do postępowania w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące w chwili orzekania organu administracji. Dlatego, zdaniem organu II instancji, karę [...] zł wymierzoną przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. należało uchylić i orzec w II instancji, co do istoty sprawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I.P. [...] B. Białoruś domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji podnosząc te same okoliczności i dowody na jakie powoływał się w odwołaniu, a mianowicie, że wykonywał międzynarodowy transport drogowy w ramach realizacji kontraktu nr [...] z dnia [...] maja 2003r., a dwa miejsca w Polsce nie były miejscami odbioru i przeznaczenia towaru w rozumieniu niezbędnym do uznania za kabotaż. Skarżący odebrał towar od wytwórcy i kierował się do odbiorcy za granicą. By wykonać kontrakt miał być odprawiony w Urzędzie Celnym w S. jako właściwym dla dostawcy towaru, po uprzednim skontrolowaniu w U.. Towar nie miał być rozładowywany. W tych okolicznościach skarżący zarzucił nie wyjaśnienie stanu faktycznego i dokonanie błędnej wykładni wskazanych w decyzji przepisów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego domagał się jej oddalenia powołując się na stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione, przy czym Sąd miał na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy p.p.s.a., która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. jej uchylenie. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 kpa nakazującym dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, art. 77 § 1 kpa nakazującym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nakazującym uzasadnienie decyzji ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione. Dodać należy, że cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 kpa jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. (wyroki NSA w Warszawie z dnia 2000.11.02, sygn.akt V SA 856/00 (LEXnr50108) oraz z dnia 2001.07.19 sygn. akt V SA 3872/00 (LEX nr 78936)). Podnieść należy, że ciężar udowodnienia faktu, czy miał miejsce przewóz kabotażowy bez wymaganego zezwolenia spoczywa na organie administracji publicznej, a nie na skarżącym. To organ z ustalonego stanu faktycznego wywodzi skutek w postaci odpowiedzialności administracyjnej przewoźnika na gruncie wskazanych w decyzji przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji obowiązek zapłaty przez skarżącego kary pieniężnej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego wykonywanie przez skarżącego przewozu kabotażowego nie zostało udowodnione w dostatecznym stopniu. Już w odwołaniu przewoźnik podnosił, że owe dwa miejsca w Polsce to nie były miejsca odbioru i przeznaczenia towaru skoro firma "M." miała dostarczyć towar, ale nie była jego wytwórcą, zleciła jego wykonanie osobie trzeciej – "E." z W.. Odwołujący wykazywał, że realizował kontrakt szerszy niż transakcja objęta fakturą VAT-u tj. odebrał towar i kierował się do odbiorcy za granicą. Musiał jednak odprawić towar w UC w S., jako właściwym dla dostawcy towaru, po uprzednim skontrolowaniu go w U.. Załączył w toku postępowania odwoławczego zamówienie, kontrakt, wyjaśnienia dostawcy, a w szczególności dowody w postaci pisma PPH "M." z [...].06.03r. stanowiącego, że przewóz dokonywany był przez przewoźnika z Białorusi dla odbiorcy jakim była Kompania"M." z B. (Białoruś) w wykonaniu kontraktu międzynarodowego z dnia [...].o5.2003r. Przemawiałaby za tym złożona kopia umowy z tej daty zawartej w Brześciu w jęz. rosyjskim jako, że wynika z niej, że sprzedawcą jest Sp. z o.o. M.", a kupującym IŁ "Kompania M.". Do tych dowodów organ II instancji ustosunkował się jednym zdaniem, dokonując wbrew faktom wynikającym z treści oceny kontraktu międzynarodowego z dnia [...].o5.2003r. Wprawdzie umowa ta zawarta była w języku rosyjskim, ale jej data ([...].o5.2003r) wydaje się zrozumiała dla wszystkich. Organ II instancji stwierdził, "że późniejsze zawarcie umowy przewozu w międzynarodowym transporcie drogowym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia", a taka ocena dokonana została wbrew stanowi faktycznemu, bowiem zawarcie tego kontraktu nastąpiło na miesiąc przez datą kontroli drogowej. Ponadto podnieść należy, że przepis art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że przez przewóz kabotażowy rozumie się przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Polski. Nie precyzuje bliżej, co rozumie się przez owe "miejsca położone na terytorium Polski". Interpretacja tego przepisu powinna odwoływać się do kryteriów wykładni funkcjonalnej, a więc uwzględniającej społeczno-gospodarczy cel przemieszczenia towaru między miejscami położonymi na terytorium Polski. Nie może to więc być jakiekolwiek przemieszczenie się pojazdu samochodowego zarejestrowanego za granicą (lub przez przedsiębiorcę zagranicznego) z ładunkiem między miejscami położonymi na terytorium Polski. Najczęściej z przewozem kabotażowym mamy do czynienia w sytuacji świadczenia przez zagraniczne przedsiębiorstwo transportowe usług przewozowych na terenie kraju w zakresie przewozu towaru z miejsca załadunku A do miejsca wyładunku B. W następstwie takiego przewozu dochodzi do zmiany własności (posiadania) rzeczy. Taki przewóz ma znaczenie gospodarcze, a więc niewątpliwie spełnia kryteria przewozu kabotażowego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien ustalić, czy był sporządzony międzynarodowy list przewozowy CMR i jaka była jego treść, dlaczego nie towarzyszył przesyłce wbrew obowiązkowi, czy firma białoruska miała odebrać towar z miasta producenta, czy towar w rezultacie został wywieziony za granicę. Chodzi zatem o ustalenie, czy kwestionowany przewóz był etapem przewozu międzynarodowego, czy też był przewozem w kraju wykonywanym przez przewoźnika zagranicznego. Ubocznie należy wskazać, że trudno w przepisie art. 8 cytowanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji, upatrywać podstawę dla uchylenia decyzji organu I instancji. Przepis ten jest bowiem normą prawa procesowego, nie zaś materialnoprawnego. W tym stanie sprawy, uznając zasadność skargi, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.s.a.). Zważywszy zaś, że z zaskarżoną decyzją wiąże się bezpośrednio kwestia wykonalności, Sąd orzekł o jej nie wykonywaniu po myśli art. 152 p.p.s.a.